23 Giugno 2022

La neutralità nel diritto internazionale: l’esempio di Malta

La neutralità dell’Ucraina è stata una delle prime condizioni poste dalla Russia per il cessate il fuoco. Molte le soluzioni ipotizzate, prevedendo comunque l’adesione dei membri del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (Russia esclusa, forse) oltre che di Germania, Turchia, Israele. Nel momento in cui si immagina che anche l’Italia se ne faccia garante è opportuna una riflessione sul modello della neutralità maltese in cui abbiamo avuto un ruolo primario.

Neutralità e diritto internazionale

La neutralità come diritto di uno Stato a non partecipare alle ostilità per preservare la sua integrità territoriale è disciplinata sul piano militare dalle Convenzioni dell’Aja del 1907 relative, rispettivamente, alla guerra terrestre ed a quella marittima. Completavano il quadro anteguerra le norme consuetudinarie contenute in altri strumenti.

Con l’entrata in vigore della Carta delle Nazioni Unite che ha vietato la guerra come mezzo di risoluzione delle controversie e ha previsto l’adozione di misure coercitive verso gli Stati aggressori, si è posto in dubbio la possibilità che alcuni Paesi facciano leva sulla loro neutralità permanente per non osservare le decisioni del Consiglio di sicurezza.

Certo è che l’assunzione di uno status di neutralità, per essere efficace internazionalmente, presuppone un accordo con altri Stati, anche bilaterale. Diverso quindi il caso di dichiarazioni politiche di neutralità assunte solo in atti costituzionali. Esclusivamente politica sembra essere la matrice del Movimento che unisce i Paesi “non allineati” i quali non aderiscono ai blocchi delle Superpotenze  e alle Alleanze politico-militari.

La casistica europea

Per l’Ucraina, i più hanno indicato il precedente del  Memorandum del 1955 in cui l’Austria si impegnò, col consenso di Stati Uniti, Francia e Regno Unito, ad adottare in perpetuo «una neutralità del tipo praticato dalla Svizzera». Com’è noto, la neutralità della  Confederazione fu sancita dal Congresso di Vienna del 1815.

Qualcuno ha anche richiamato l’esperienza della Finlandia o quella della Svezia, anche se  la loro  neutralità ha  una configurazione politica di “non allineamento militare” che, al pari del caso dell’Austria,  non ha impedito l’adesione all’Ue.

Non va dimenticata, inoltre, l’Irlanda che fa tuttora della sua “neutralità militare” (il Paese non ha solo Forze di Difesa) un punto di forza. Un caso a sé è la neutralità dello Stato della Città del Vaticano affermata dall’art. 24 del Trattato con l’Italia del 1929.

La relazione italo-maltese

Esiste un filo comune che lega l’allentamento dei vincoli coloniali maltesi dal Regno Unito alla progressiva uscita dell’Ucraina dall’orbita dell’ex Unione Sovietica dopo la sua dissoluzione. Dom Mintoff condusse, a partire dal 1971, una violenta campagna contro il rinnovo della concessione di basi militari a Londra,  culminata poi nel 1977 nel trasferimento del Comando Nato delle forze navali alleate per il sud (Navsouth) a Napoli.

Insomma, qualcosa di simile alla questione della spartizione della Flotta di Sebastopoli  che indusse il presidente ucraino Viktor Iushenko (sostenitore della Nato) a denunciare nel 2005 l’accordo del 1997 che consentiva alla Marina Russa  di utilizzare la base navale di Sebastopoli in Crimea.

Nel 1980 Malta fu al centro di manovre libiche volte a minarne l’indipendenza. L’Italia, per evitare che l’aggressività di Tripoli lambisse la Sicilia, favorì l’assunzione da parte maltese di un impegno unilaterale di neutralità di cui si fece garante. L’iniziativa italiana fu formalizzata nel 1980 con accordo ratificato  con Legge 15 aprile 1981, n. 149). Analogo riconoscimento bilaterale fu fatto nel 1981 dalla  Francia, seguito poi, da quello di Unione Sovietica e Cina a testimonianza del grande dinamismo della politica estera maltese.

Attualmente la Costituzione di Malta  stabilisce solennemente (Chap. 1, Sect. 1) che «Malta è uno stato neutrale…. aderendo a una politica di non allineamento e rifiutando di partecipare a qualsiasi alleanza militare. Tale status implicherà, in particolare, che: (a) nessuna base militare straniera sarà ammessa sul territorio maltese (b) nessuna struttura militare a Malta potrà essere utilizzata da forze straniere se non su richiesta del governo di Malta, e solo nei seguenti casi: (i) nell’esercizio del diritto inerente all’autodifesa (…)».

Nella stessa Costituzione si fa anche riferimento al fatto che «i cantieri navali della Repubblica di Malta saranno negati alle navi militari delle due superpotenze [al tempo, Stati Uniti ed Unione Sovietica]». A lungo, durante la Guerra Fredda, Malta era stata infatti oggetto di mire dall’URSS che cercava di farne una sua base navale.

Il modello Maltese di neutralità costituisce indubbiamente un unicum. Possiamo infatti dire che Malta sia ad un tempo demilitarizzata, armata per proprie esigenze difensive e potenzialmente assistita da Stati terzi. Valletta (membro della Ue e del Commonwealth) non aderisce perciò ad alcuna alleanza militare pur avendo una sua Forza armata; se attaccata potrebbe richiedere  l’aiuto dell’Italia o di altri Stati che si sono impegnati a sostenerla: in tal caso, il nostro Paese dovrebbe forse intervenire senza coinvolgere la Nato. (V. Natalino Ronzitti, GMF Mediterranean Paper 2010, 24).

Lo status quo del Mar Nero

Quando le armi taceranno tra Russia ed Ucraina sarà necessario far ricorso a soluzioni diplomatiche. Nonostante il quadro di situazione della crisi non accenni a migliorare, l’opzione della neutralità ucraina conserva tuttavia una sua forza attrattiva quale extrema ratio per la cessazione del conflitto.

Gioca a suo favore la carta della difesa dell’integrità territoriale di Kiev che sarà assunta dai Paesi garanti. Un ulteriore elemento di valenza prioritaria è l’esigenza di non alterare lo status quo del Mar Nero di cui la Turchia si pone come garante sulla base della Convenzione di Montreux del 1936. Questo spiega l’attivismo di Ankara.

Non a caso, proprio l’esigenza di stabilizzare il Mediterraneo fu alla base della scelta della neutralità maltese favorita dall’Italia quarant’anni fa. Non c’è dubbio infatti che la neutralità, per essere efficace, vada sempre proiettata in una dimensione futura ed in un contesto geopolitico di ampia portata che includa anche gli scenari marittimi.

Foto di copertina EPA PHOTO/AFP/LINO AZZOPARDI / ANSA / PAL