L’attacco della Russia all’Ucraina nel 2014 e l’invasione su larga scala dal 2022, affiancate ad altri sviluppi in Europa e dintorni, hanno sollevato nuovamente la questione fondamentale degli interessi e valori che le nazioni europee dovrebbero condividere. Gli eventi straordinari successivi all’annessione della Crimea da parte della Russia dieci anni fa e, soprattutto, all’inizio della guerra su larga scala due anni fa, hanno alterato le priorità politiche sia dell’Ue e dei suoi Stati membri, da una parte, sia dei Paesi europei al di fuori dell’Ue, inclusa la Turchia, dall’altra. Alla luce di questi avvenimenti e del continuo dibattito sull’Europa orientale, l’imminente cambiamento nella composizione e nella ristrutturazione delle principali istituzioni dell’Ue nel 2024-2025 ha assunto dimensioni nuove.
Nei precedenti parlamenti, commissioni e consigli dell’Ue, i principali dibattiti e le decisioni politiche vertevano sulla velocità e direzione del progresso dell’integrazione europea, concepita come un progetto normativo ed economico. Attualmente, la posta in gioco per rispondere a queste domande è notevolmente aumentata, spostandosi nella sfera della sicurezza internazionale. Quali implicazioni e ripercussioni pratiche dovrebbe affrontare l’Ue in risposta alla nuova situazione militare, geopolitica e geoeconomica in Europa? Questa la sfida per Bruxelles oggi e negli anni a venire.
Già diverse strutture transnazionali legano tra loro gli Stati membri dell’Ue e i Paesi terzi dell’Europa. Queste comprendono, da un lato, istituzioni più antiche come il Consiglio d’Europa (CdE), l’OSCE, l’AEA o l’Unione doganale UE-Turchia e, dall’altro, innovazioni più recenti come la Sinergia del Mar Nero, il Programma di partenariato orientale (PO) o il Triangolo di Lublino. In passato, la Russia era parte del Consiglio d’Europa, mentre, ancora oggi, fa parte dell’OSCE. Tuttavia, la presenza di queste strutture non è stata sufficienti a prevenire la drammatica escalation della guerra russo-ucraina nel 2022. Una dinamica simile si è manifestata per i recenti scontri militari tra Armenia e Azerbaigian – Paesi che partecipano al CoE, all’OSCE e al PO.
Le relazioni tra Ue e Paesi europei al di fuori dell’Unione
I recenti e decisivi sviluppi in Europa evidenziano la necessità di un sostanziale cambiamento nelle relazioni tra l’Ue e i Paesi europei al di fuori dell’Unione, e ciò per due ragioni fondamentali. In primo luogo, gli approcci e le iniziative di Bruxelles si sono rivelati insufficienti nel mitigare o contrastare le tensioni in Europa orientale che hanno portato alla guerra. Nel 2022 è stato necessario, e continua ad esserlo, riesaminare tali approcci e iniziative, alla luce del loro evidente fallimento nel garantire la pace in Europa. In secondo luogo, la guerra in corso e le sue molteplici ripercussioni globali richiedono nuove prospettive e azioni, mirate a preservare l’integrità dello Stato ucraino e a tutelare l’ordine di sicurezza europeo dalla distruzione. In questo senso, sono già in corso un profondo ripensamento e una riconfigurazione, almeno parziale, delle precedenti politiche dell’Ue nei confronti dei Paesi terzi, soprattutto in Europa.
Il cambiamento più significativo degli ultimi due anni è stato l’ascesa dell’Ucraina e della Moldavia, nel 2022, e delle Georgia e della Bosnia-Erzegovina, nel 2023, a candidati ufficiali per la piena adesione all’Ue. Mentre i Paesi dei Balcani occidentali hanno una prospettiva di adesione all’Ue già da più di 20 anni, il destino del trio di associazione – Ucraina, Moldavia e Georgia – è rimasto incerto dopo l’avvio del Programma di partenariato orientale (PO) nel 2009. Solo in seguito all’aggressione della Russia e alla richiesta di adesione dell’Ucraina nella primavera del 2022, la Commissione europea ha preso l’iniziativa di persuadere gli Stati membri a rivedere il loro atteggiamento non solo nei confronti di Kyiv, ma anche di Chisinau e Tbilisi. Alla fine del 2023, il Consiglio europeo ha approvato l’avvio dei negoziati di adesione con l’Ucraina e la Moldavia e ha accettato la Georgia come Paese candidato all’Ue. In questo modo, Bruxelles ha finalmente chiarito l’obiettivo fino ad allora sfuggito dei tre ampi accordi di associazione e delle relative DCFTA conclusi con questi tre Paesi nel 2014.
Un significativo cambiamento istituzionale in risposta all’invasione su larga scala dell’Ucraina da parte della Russia nel febbraio 2022, è rappresentato dalla creazione della Comunità politica europea, un’iniziativa avviata simbolicamente dal Presidente francese Emmanuel Macron il 9 maggio 2022. Complessivamente, 47 Stati, inclusa la Turchia, hanno aderito alla CPE, delineando così un nuovo quadro europeo per le consultazioni e per il rafforzamento delle relazioni dell’Ue con i Paesi terzi. L’istituzione del CPE riflette un nuovo senso di solidarietà degli interessi nazionali europei nei confronti del feroce assalto russo a una delle nazioni più grandi d’Europa. Questo atto può anche essere interpretato come il segnale di un crescente sentimento di comunità tra le nazioni interne ed esterne all’Ue, che condividono i valori europei e desiderano affrontare la più grande sfida normativa posta da Mosca e dai suoi alleati anti-occidentali.
La prospettiva futura del CPE, in senso più stretto, e l’eventuale impatto delle motivazioni, più ampiamente intese, alla base sua istituzione restano, tuttavia, da verificare. La loro effettiva influenza non dipenderà esclusivamente, ma in modo cruciale, dalla volontà, capacità e successo dell’Ue nel potenziare le relazioni, le associazioni e, in parte, l’integrazione con i Paesi europei attualmente non appartenenti all’Ue. Poiché questi ultimi comprendono un gruppo eterogeneo di Stati, le nuove iniziative generiche come il CPE possono funzionare solo come forum di discussione e networking. Il CPE e le organizzazioni paneuropee consolidate, come il CoE o l’OSCE, possono agevolare la circolazione e la discussione di idee tra le decine di Paesi partecipanti. Tuttavia, le iniziative generali come il CPE avranno un ruolo più marginale nella pianificazione concreta e nell’attuazione pratica dei miglioramenti legali, istituzionali e materiali delle relazioni tra l’Ue, i suoi Stati membri e i Paesi terzi in Europa.
La cooperazione tra le democrazie europee contro le potenze anti-occidentali
L’approfondimento bilaterale e multilaterale della cooperazione nelle relazioni dell’Ue è cruciale non solo per le nazioni europee direttamente colpite o minacciate da un’aggressione militare russa – come Ucraina, Georgia, Moldavia e Armenia –, ma rappresenta una necessità anche nei confronti di altri Paesi europei non appartenenti all’Ue in senso ampio, inclusi Islanda, Regno Unito, Azerbaigian e Turchia. I temi principali di questa collaborazione sono diventati la sicurezza e la resilienza nazionale e transnazionale. La promozione di maggiori scambi, collaborazioni e coesione in vari settori, che riguardano la deterrenza, la prevenzione o, almeno, il contenimento della guerra russa e di altre guerre anti-occidentali in Europa – che siano di natura cinetica, ibrida, psicologica, politica, economica o di altro tipo – ha acquisito una vera e propria dimensione esistenziale. Tale impegno determinerà non solo la qualità ma anche la sopravvivenza delle democrazie europee e delle loro diverse alleanze – soprattutto, ma non solo, dell’Ue.
Inoltre, una cooperazione più ampia e profonda in settori non direttamente legati alla difesa della sicurezza, dell’integrità e della sovranità dell’Europa contribuirà a rafforzare la comunità europea degli Stati. La vasta gamma di settori in cui Bruxelles e le altre capitali dell’Ue possono e devono intraprendere un’azione transeuropea più efficace spazia dalla promozione dell’innovazione industriale alla garanzia di una migliore protezione sociale e ambientale, favorendo una maggiore parità di genere, il progresso scientifico e lo scambio culturale. Sostenere una maggiore collaborazione e integrazione in questi e altri ambiti in tutta Europa non rappresenta solo l’espressione di una preferenza normativa per l’umanesimo transnazionale, l’europeismo e/o il liberalismo. È diventata una questione di autoconservazione.
Se le democrazie europee, all’interno o all’esterno dell’Ue, non si avvicinano e non si aiutano a vicenda per svilupparsi e proteggersi, corrono un grave pericolo. Si può supporre che la Russia e altre potenze anti-occidentali siano alla ricerca di anelli deboli all’interno della comunità di Stati europei. Come Mosca sta facendo con l’Ucraina dal 2014, sceglieranno questi Paesi non solo per attaccare le loro politiche democratiche e le loro società aperte, ma anche per trasformare la loro debolezza militare, istituzionale e/o sociale in sfide fondamentali per tutta l’Europa.
Un antico detto della scienza politica afferma che non solo gli Stati fanno le guerre, ma anche le guerre fanno gli Stati (Charles Tilly: “La guerra ha fatto gli Stati e gli Stati hanno fatto la guerra”). Per l’Europa nel suo complesso, e per l’Ue, è emersa la possibilità di verificare se questa regola si applica abbia anche una trasposizione transnazionale. La guerra russo-ucraina in corso rafforzerà o indebolirà la comunità europea degli Stati? Solo il futuro potrà dirlo.