Alla plenaria del Parlamento Europeo dell’ 11 luglio sono stati approvati due documenti attinenti al funzionamento istituzionale della Ue che meritano un approfondimento: il Rapporto congiunto dei Comitati affari legali e costituzionali sul principio della primazia della legislazione comunitaria sulle legislazioni nazionali, e la Risoluzione Pisapia circa l’attuazione delle clausole “passerelle” con la maggioranza qualificata (QMV).
Considerando che le posizioni espresse non hanno valore cogente, il fatto stesso che il Parlamento abbia deciso di esprimere un’opinione avanzando nuovamente proposte al Consiglio e alla Commissione, indica che certe preoccupazioni su grandi temi di attualità necessitano di essere affrontate, chiarite e inserite nelle agende di lavoro della Ue nella prospettiva della revisione del Trattato Ue.
Preminenza del diritto comunitario
Il Parlamento europeo ha elaborato raccomandazioni volte a precisare le relazioni tra la Corte Ue e le Corti costituzionali nazionali, con l’obiettivo di mitigare future conflittualità che potrebbero mettere a rischio l’efficacia e l’uniformità del diritto europeo. La questione della prevalenza del diritto Ue su quelli nazionali ha avuto rinomanza nel caso sollevato dalla Corte costituzionale di Karlsruhe nel 2020; si ricorderanno i dubbi poi rientrati circa l’approvazione dello strumento della BCE PSPP (Public Sector Purchase Program). I casi sono comunque rari e sono stati risolti con un dialogo costruttivo tra le Istituzioni nazionali ed europee.
Le motivazioni circa il principio di prevalenza europea riguardano la necessità di un’applicazione effettiva ed uniforme della legislazione comunitaria, il che non implica una gerarchia delle norme ma l’obbligo di applicare e interpretare con conformità le norme Ue. Detto principio non è previsto dal Trattato Ue ma solo in un annesso all’atto finale della Conferenza Intergovernativa cha ha adottato il Trattato, che ne conferma comunque la valenza legale tramite la ratifica dei Paesi Membri.
Il “nocciolo” della questione riguarda il fatto che molte Corti nazionali hanno considerato le rispettive costituzioni e non la “forza della legge Ue” come il riferimento per il principio di prevalenza europea; di conseguenza hanno ritenuto di poter esercitare la propria competenza con giudizi circa le misure prese secondo il diritto Ue. Le rare “sfide” rivolte alla Corte di Giustizia Ue di contestazione della sua autorità e di rifiuto di applicare le sue decisioni, hanno dato luogo ad alcune procedure di infrazione ma soprattutto a dialoghi costruttivi tra le Parti, una cooperazione risultata utile per sviluppare principi costituzionali comuni.
In conclusione, il Parlamento Europeo fornisce specifiche raccomandazioni mirate ad evitare future conflittualità e difformità nell’ordinamento giuridico Ue, quali reiterare la competenza esclusiva della Corte di Giustizia europea per definire l’interpretazione della normativa Ue, l’ambito di applicazione e l’uniformità del principio di prevalenza Ue, l’importanza delle procedure di infrazione della Commissione europea, la codificazione del principio di prevalenza Ue nel processo di revisione del Trattato Ue.
Attuazione delle clausole “passerelle”
Il secondo argomento si inserisce nel dibattito sul futuro dell’Unione con riferimento al superamento dell’unanimità nel decision-making con il voto a maggioranza qualificata (QMV). Consapevole che una modifica dei Trattati Ue rimane ardua, il Parlamento Europeo suggerisce, per rendere più flessibile il processo decisionale, di fare uso degli strumenti disponibili in modo progressivo e pragmatico come le clausole “passerelle”, nonostante la contraddizione e il limite insiti nella sua attivazione che richiede l’unanimità.
Il Trattato Ue prevede che le clausole “passerelle” si applichino a proposte legislative in sei aree (politica ambientale e sociale, PSDC, diritto di famiglia con implicazioni transfrontaliere, quadro finanziario pluriennale, cooperazioni rafforzate) escludendo decisioni con implicazioni militari e nella difesa. Questo senza implicare modifiche dei Trattati, né delle competenze europee, né della ratifica dei Paesi Membri.
Finora l’argomento non ha avuto seguito da parte del Consiglio Ue nonostante oltre 40 Risoluzioni del PE e 4 comunicazioni CE comprensive di proposte di attivazione delle clausole “passerelle” per le nuove politiche e sfide comuni in ambito energia, ambiente, tassazione e CSDP che necessitano di decisioni rapide. Ciò denota una generale mancanza di volontà nel rendere un po’ più flessibile ed efficiente un processo decisionale in molte occasioni bloccato o rallentato dal potere di veto. L’unico esempio di attivazione si è avuto nel 2004 per specifiche decisioni riguardanti visti, migrazioni, libertà di movimento delle persone. La Risoluzione sottolinea altresì che decisioni emergenziali non hanno coinvolto il PE, mentre per prassi sono state prese decisioni all’unanimità allorquando è prevista la maggioranza qualificata.
Recentemente la Conferenza sul futuro dell’Europa e il Parlamento Europeo hanno ribadito la proposta di codificare nella revisione dei Trattati il passaggio alla maggioranza qualificata in aree rilevanti, inclusa l’attivazione delle clausole “passerelle”, lascando l’unanimità a un numero limitato di aree, come l’adesione di nuovi paesi, la modifica dei principi fondamentali e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.
La Risoluzione Pisapia auspica che Consiglio Ue e Commissione europea avviino discussioni formali anche con il Parlamento stesso per valutare proposte atte a consentire una graduale attivazione delle clausole “passerelle” senza l’unanimità (emendando il Trattato Ue) e nelle policy areas (ben dettagliate e con differenti priorità) dove la maggioranza qualificata è già prevista.
Se le posizioni del Parlamento Europeo avranno un seguito e rientreranno nel dibattito sul futuro dell’Ue, la loro portata rappresenterà senz’altro un contributo positivo alla modernizzazione, al funzionamento e all’efficacia della legislazione europea.
Foto di copertina EPA/OLIVIER HOSLET