5 Dicembre 2022

La Corte penale internazionale nel 24° anniversario dello Statuto di Roma

La guerra in Ucraina ha richiamato la necessità di imporre l’osservanza dei principi del diritto internazionale umanitario e dei conflitti armati, e con essi l’affermazione dell’idea della giustizia penale internazionale. È dunque il momento, specie per la comunità dei giuristi, di riaffermare con forza il ruolo della Corte penale internazionale, di cui da poco si è celebrato il ventesimo anniversario dalla istituzione.

L’Italia ha dunque un percorso da sostenere, come lo fece il 17 luglio 1998 quando a Roma, presso la sede della Fao, fu approvato solennemente lo Statuto della Corte penale internazionale, il più avanzato sistema di codificazione dei crimini internazionali, che non a caso è ricordato come lo “Statuto di Roma”.

Anniversari per la giustizia penale internazionale

Il mese di luglio segna due ricorrenze collegate ed estremamente rilevanti per la giustizia penale internazionale. La prima è stata già commemorata all’Aja il 1° luglio scorso con una Conferenza ad Alto livello e si tratta del 20° anniversario della istituzione della Corte penale internazionale (CPI). Il riferimento è alla data del 1° luglio 2002, quando furono raggiunte le ratifiche necessarie per l’entrata in vigore internazionale dello Statuto della CPI.

Per quanto riguarda l’Italia, e la sua cultura giuridica, va riconosciuto altrettanto valore ad un altro anniversario che ricorrerà fra qualche giorno: ventiquattro anni fa, il 17 luglio 1998, alle 22.50, a Roma nell’aula della Fao un lungo e fragoroso applauso annunciò l’approvazione –  con 120 voti a favore su 148 Stati votanti – proprio dello Statuto della Corte Penale Internazionale, che non a caso passerà alla storia come lo Statuto di Roma, una scelta della comunità dei giuristi per richiamarne il collegamento simbolico con il suo luogo fondativo, che non va dimenticato essere stato la culla del primo ius universalis, dal diritto romano allo ius gentium, da cui si è originato il diritto internazionale moderno.

È bene affermarlo con chiarezza: lo Statuto di Roma rappresenta la più avanzata codificazione del sistema dei diritti umani e del diritto internazionale umanitario e dei conflitti armati, in cui finalmente si è affermata l’idea più evoluta della giustizia penale internazionale, riuscendo a coniugare i diversi principi dei sistemi di common law e di civil law.  In particolare, il nuovo codice internazionale ha fatto tesoro ma anche superato i limiti delle esperienze dei Tribunali di Norimberga e Tokio, troppo spesso e ingiustamente indicati come i “tribunali dei vincitori”, e dei Tribunali per la ex Jugoslavia e il Ruanda, nonché degli altri tribunali ad hoc, c.d. misti o internazionalizzati, istituiti secondo le emergenze.

Si tratta  di organismi che pur avendo affermato principi importanti di giurisdizione sono stati condizionati dal limite di non avere un carattere permanente, ed erano esposti a diverse riserve “formali”, perché non sostenuti – secondo i più rigorosi intrepreti del civil law – da un corpus iuris universalmente riconosciuto e predefinito sulla base dei principi nulla poena sine lege e nulla poena sine ius.

Il valore giuridico dello Statuto 

Lo Statuto della CPI ha colmato queste lacune: è la base giuridica più compiuta che oggi definisce i crimini di genocidio (art.6), i crimini contro l’umanità (art.7), e i crimini di guerra (art. 8). Dopo la Conferenza di revisione di Kampala del 2010, ha anche esteso la competenza sul crimine di aggressione (art. 8-bis), ovvero l’attacco ingiustificato alla sovranità di uno Stato, quando è compiuto in difformità alle previsioni della Carta delle Nazioni Unite.

Inoltre, si è data certezza all’idea di istituire un tribunale penale internazionale permanente e dall’efficacia universale, chiamato ad intervenire secondo il principio di complementarietà: la Corte interviene solo qualora gli Stati “non vogliano o non possano” giudicare i colpevoli, per unwillingness, il ‘difetto di volontà’ (per ritardi ingiustificati, non indipendenza e  non imparzialità, art.17 comma 2 lett.a), o per inability, l’’incapacità dello Stato’ (per “collasso istituzionale”, specie riferito agli organi giudiziari, art.17 comma 2 lett.b). Tra i principi fondamentali affermati vi è anche quello di non riconoscere eccezioni alla punibilità ammessi in altri casi: i crimini sono imprescrittibili, non sono riconosciute immunità funzionali o personali, né in generale può operare l’esimente dell’ordine superiore.

Il percorso non facile della giustizia penale internazionale

I due anniversari sono ricordati per lo più dal mondo dei giuristi che hanno a cuore il percorso della giustizia penale internazionale, ma le ricorrenze avrebbero richiesto maggiore attenzione nella pubblica opinione. Sarebbe necessario riflettervi specie in questi giorni, in cui purtroppo le cronache drammatiche dei massacri che si succedono in Ucraina hanno posto il tema della illiceità della guerra di aggressione, dei crimini di guerra e contro l’umanità, compiuti in maniera sistematica anche in danno della popolazione civile, che invece dovrebbe essere sempre tutelata in base alle Convenzioni dell’Aja e di Ginevra.

Tra le prime riflessioni che vanno fatte non si possono omettere le difficoltà in cui in questi venti anni si è andata affermando la giurisdizione della Corte penale internazionale dell’Aja. La questione più critica concerne la circostanza che, nonostante la maggioranza raggiunta dalle 123 ratifiche degli Stati che hanno aderito al sistema della Corte, tra queste non figurano quelle della Russia (che pure aveva sostenuto e approvato lo Statuto), della Cina e quelle di Stati Uniti e Israele, che l’hanno anzi fortemente osteggiata, quando il Prosecutor dell’Aja ha tentato di avviare indagini per alcuni crimini di guerra da accertare in Afghanistan e Palestina. Trump aveva persino emesso nei confronti della ex procuratrice Bensouda un executive order di congelamento dei beni, provvedimento poi revocato da Biden che ha ripreso il dialogo con i giudici dell’Aja.

In verità, negli scorsi anniversari qualche voce critica si era sollevata anche sul dato numerico poco significativo dei processi e delle condanne, ritenuti da un lato piuttosto orientate nel solo contesto dei conflitti africani e dall’altro non corrispondenti all’elevato budget delle risorse assegnate. Le questioni più discusse hanno poi riguardato le asserite inerzie della Corte sui crimini commessi nella crisi del Darfur e della Siria. Un’analisi obiettiva deve necessariamente valutare i dati di fatto: i casi portati dinanzi alla Corte sono 31, di cui la maggior parte con più imputati, tant’è che sono stati emessi anche 41 mandati di arresto, ma obiettivamente il lavoro della Corte procede con difficoltà se si considera che più della metà degli imputati sono latitanti e i processi ultimati hanno portato a sole 10 condanne e a 4 assoluzioni.

Ma su tutti questi punti i sostenitori della validità del modello della CPI hanno rimarcato che i suoi detrattori non si rendono conto di come si svolge una inchiesta penale internazionale, che richiede tempo e soprattutto deve reggersi sulla cooperazione degli Stati e delle altre organizzazioni regionali, fra cui la Nato, ad esempio, e le altre coalizioni internazionali che potrebbero/dovrebbero rappresentare “la forza” della legge penale internazionale, soprattutto per ricercare e catturare i responsabili accusati dalla Corte.

Il ruolo dalla Corte nella guerra in Ucraina

Lo scenario di questi mesi è radicalmente mutato: la guerra in Ucraina ha sconvolto il quadro strategico delle relazioni internazionali e le sue certezze. Di fronte alla illegittima aggressione della Russia e alle modalità criminali e terroristiche della condotta della guerra, è dunque tornato di attualità il tema della giustizia penale internazionale e si è guardato necessariamente con rinnovato interesse al ruolo della Corte penale internazionale, per l’affermazione di principi irrinunciabili.

Come è noto, l’Ucraina ha accettato la giurisdizione della Corte penale internazionale almeno per i crimini di guerra, contro l’umanità e il genocidio; non ha ancora riconosciuto la competenza sul crimine di aggressione, ma potrebbe ancora farlo. Inoltre, il Procuratore Karim Ahmad Khan sta procedendo in Ucraina anche sulla base del referral, ex art. 14 dello Statuto, la richiesta di indagini presentata per da 39 Stati, con in testa la Lituania, l’Italia e tutti gli altri paesi dell’Unione Europea.

Nell’ultima visita compiuta in Ucraina il Procuratore Khan è stato netto: “Mi sono recato a Kharkiv, nell’est dell’Ucraina. Ho verificato gli ingenti danni causati a questa città e ascoltato i racconti delle sofferenze subite dai civili. Il mio messaggio a coloro con cui ho parlato è stato chiaro: la legge rimane al loro fianco e in prima linea. Hanno diritti fondamentali che devono essere rivendicati anche in tempo di guerra”. Ed ha aggiunto: “Il mio Ufficio sta agendo con urgenza per dimostrare a tutti coloro che sono coinvolti in questo conflitto che hanno responsabilità dirette secondo il diritto internazionale, per le quali non sono ammesse eccezioni: ogni persona che prende una pistola, guida un carro armato o lancia un missile deve sapere che può essere ritenuta responsabile dei crimini commessi”.

Per ultimo, nei giorni scorsi la Corte ha dato un’altra notizia, fortemente simbolica, sull’emissione dei primi mandati d’arresto nei confronti di due alti funzionari russi e di un collaborazionista georgiano per crimini di guerra commessi nella aggressione compiuta dalla Russia sulla Georgia nel 2008: un vero e proprio monito per i militari e i funzionari russi che oggi stanno compiendo gli stessi misfatti nel Donbass.

Rilanciare lo Statuto di Roma

Le prospettive della giustizia penale internazionale sono dunque in evoluzione. Anche in Italia il ministero della Giustizia presto promuoverà un disegno di legge d’iniziativa governativa per varare un Codice dei crimini internazionali, in attuazione dello Statuto, in cui saranno affermati anche principi di giurisdizione universale e si recepiranno le regole che escludono ogni regime di prescrizione e di immunità per chi si rende responsabile di crimini di guerra e contro l’umanità.

Ma molto più efficacemente sarebbe anche opportuno e necessario che l’Italia e l’Unione Europea si facciano promotrici di un’altra iniziativa. Proprio ricordando il 17 luglio 1998, quando a Roma fu approvato lo Statuto della Corte penale internazionale, e in memoria di quei giuristi che tanto lo hanno sostenuto come i compianti Antonio Cassese, Cheriff Bassiouni e Umberto Leanza, sarebbe il momento di rilanciare l’iniziativa di una Conferenza Diplomatica per la “riapertura alla firma”, che chiami almeno tutte le altre democrazie del mondo a riconoscere e ratificare lo Statuto della Corte penale internazionale: sarebbe anche questa l’occasione per meglio ricordarlo come lo Statuto di Roma.

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