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Quale governo per l’Unione europea e l’Eurozona?

Il volume “What Form of Government for the European Union and the Eurozone?”, che ho curato con Ernst Hirsch Ballin e Han Somsen, affronta alcune urgenti questioni relative al sistema di governo dell’Unione europea e dell’Eurozona. Quale è la forma di governo dell’Unione europea e dell’Eurozona? In che modo l’architettura istituzionale europea è cambiata in risposta alla crisi dell’euro e alle recenti trasformazioni istituzionali? E quali nuovi sviluppi sono necessari per dotare l’Europa di un sistema decisionale efficace e legittimo?

Il libro – che raccoglie i contributi di giuristi e politologi, provenienti da diversi stati membri dell’Unione europea e dagli Stati Uniti – inevitabilmente offre diverse interpretazioni, e propone diverse soluzioni, alle sfide che l’Europa si trova ad affrontare oggi. Nondimeno, una serie di fili conduttori accomunano tutti i capitoli del volume. Essi posso riassumersi come segue.

Primo, sia i curatori che gli autori del volume condividono un comune punto di partenza: il sistema di governo dell’Unione europea e dell’Eurozona è stato recentemente sottoposto a nuove sfide che hanno messo l’architettura istituzionale europea sotto grande pressione. Negli ultimi cinque anni, la crisi dell’euro ha posto una sfida senza precedenti al governo della moneta comune. Ma negli ultimi cinque mesi anche la crisi migratoria ha rappresentato una nuova minaccia alla sopravvivenza dell’Unione. E nuove sfide, da quella geo-politica a quella energetica, offuscano il futuro.

Di fronte a tali sfide, il sistema di governo dell’Unione europea ha mostrato tutti i suoi limiti. Nonostante l’Europa abbia adottato misure provvisorie per gestire la crisi dell’euro, o la crisi migratoria, l’Europa è stata incapace di trovare soluzioni durature a tali problemi, a causa della debolezza della sua struttura istituzionale. Infatti, la convinzione che l’architettura istituzionale dell’Unione europea in generale, e dell’Eurozona in particolare, sia inadeguata ai tempi non accomuna solamente gli accademici. Al contrario, ai più alti livelli decisionali si è dovuto prendere atto che la forma di governo dell’Unione europea va riformata per incrementare la sua capacità decisionale, e la sua legittimità. In tale direzione puntano sia il cd. Rapporto dei 4 Presidenti del dicembre 2012, ed il cd. Rapporto dei 5 Presidenti del giugno 2015.

Secondo, se l’architettura istituzionale europea va riformata, diverse opzioni sono possibili. Da questo punto di vista, il volume ed i suoi autori offrono una serie di prospettive alternative, sottolineando i vantaggi e gli svantaggi sia di un modello di governo parlamentare che di un modello presidenziale per l’Unione europea e l’Eurozona. Il pluralismo di vedute da parte degli studiosi sul punto non deve sorprendere. Da anni giuristi, politologi ed economisti discutono le virtù ed i vizi delle varie forme di governo. E nel contesto dell’Unione europea, alcuni recenti sviluppi istituzionali offrono spunti in entrambe le direzioni.

Da un lato, le elezioni del Parlamento europeo nel giugno 2014, hanno introdotto un meccanismo fiduciario tra la Commissione ed (i maggiori partiti politici dentro) il Parlamento tramite gli Spitzenkandidaten, indicando una possibile svolta parlamentarista nell’Unione. Dall’altro, tuttavia, la crescita esponenziale di potere del Consiglio europeo, ed il rafforzamento incrementale del suo presidente, possono segnalare una svolta presidenzialista, quanto meno nell’Eurozona. Come ho argomentato altrove, personalmente ritengo un sistema di separazione di poteri più adatto al governo della nostra complessa Unione. Tuttavia le opinioni al riguardo possono legittimamente divergere.

Nondimeno, il terzo punto che emerge dal volume, è che solamente una riforma dei trattati è in grado di aggiustare l’assetto istituzionale europeo: indifferentemente dalla preferenza per un governo parlamentare o presidenziale, tutti i contributi del libro segnalano la necessità di andare oltre al Trattato di Lisbona, riformando la struttura di governo dell’Unione europea e dell’Eurozona.

Naturalmente, nessuno enfatizza la necessità di modificare i trattati europei a cuor leggero. Tutti, al contrario, sono consapevoli delle difficoltà che ciò comporta – non solo a causa della necessità di ottenere il consenso unanime di 28 stati membri, ma anche per le forti resistenze verso ulteriori passi nell’integrazione europea in diversi paesi. Tuttavia, il volume sottolinea alcune opportunità. Da un lato (più propriamente politico), la richiesta da parte del Regno Unito di rinegoziare i trattati potrebbe offrire l’occasione per concludere un nuovo compromesso europeo, nel quale l’Eurozona si dota di istituzioni più efficaci, mentre gli stati membri che non adottano l’euro rimpatriano alcune competenze.

Dall’altro lato (più strettamente giuridico), l’obbligo inserito nel Fiscal Compact di riportare le disposizioni di tale trattato all’interno nel quadro istituzionale europeo rappresenta un’altra chance per rimettere mano ai trattati fondamentali dell’Unione, riformando gli aspetti più problematici del sistema di governance europeo.

In conclusione, il volume cerca di illustrare i problemi dell’architettura istituzionale europea, e di proporre alcune soluzioni per migliorarne l’efficacia e la legittimità. In tal senso, il libro è mosso dall’idea che buone istituzioni sono la precondizioni per buone decisioni. Come dimostrano fra le altre la crisi dell’euro e la crisi migratoria, l’Europa ha bisogno di istituzioni capaci di agire, e che siano percepite come legittimate ad agire da parte di tutti i cittadini, e gli stati, dell’Unione europea e dell’Eurozona. L’ambizione del libro è di contribuire al dibattito necessario a creare a more perfect Union, un’Unione più perfetta, in Europa.

Federico Fabbrini, Ernst Hirsch Ballin, Han Somsen (a cura di), What Form of Government for the European Union and the Eurozone?, Hart Publishing, Oxford, 2015.