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Onu in Ruanda: anatomia di un fallimento – di Herman Salton

Giovane studente di giurisprudenza, nel 1994 ricordo perfettamente sia lo sgomento che la difficoltà di comprendere la mattanza del Ruanda. Solo anni dopo riuscii a capire il senso logico – persino ‘morale’ – che porta gli uomini a commettere il più terribile dei crimini, il genocidio. Ma fu solamente dopo aver lavorato all’Onu che mi resi conto di come, a fianco della tragedia ‘umana’ del Ruanda, ne esistesse una ‘istituzionale’, relativa al ruolo delle Nazioni Unite nel Paese africano.

Dangerous DiplomacyCome poté l’organizzazione preposta a evitare un altro Olocausto rimanere inerte di fronte allo sterminio di 700.000 persone? Lo ius gentium di Grozio, almeno come presentatomi nei libri di diritto internazionale, mi parve all’epoca un’inutile astrazione. In Ruanda la ‘missione civilizzatrice’ del diritto fallì, e con essa l’istituzione ad essa preposta. Nonostante le Nazioni Unite siano state aspramente criticate per il loro ruolo in Ruanda, si dimentica che esistono ‘due Onu’: quella formata dai 193 stati membri e rispondente ai loro interessi nazionali; e quella composta dal Segretariato generale e popolata da funzionari internazionali in teoria dediti agli interessi dell’umanità. È sul ruolo della ‘prima Onu’ in Ruanda che le critiche si sono cristallizzate.

Tuttavia, nuove fonti archivistiche consentono un’analisi più approfondita del ruolo della ‘seconda Onu’ in Ruanda. L’accesso privilegiato ai diari personali e al materiale archivistico del Sottosegretario generale per gli Affari politici dell’epoca, Marrack Goulding – il più altolocato funzionario dopo il Segretario generale Boutros Boutros-Ghali – mi ha consentito di tracciare un ritratto più complesso, e se possibile ancor più tragico, del ruolo del Segretariato in Ruanda. Il libro che ne deriva, intitolato Dangerous Diplomacy e pubblicato da Oxford University Press, evidenzia una serie di debolezze insite nelle operazioni di pace gestite dal Palazzo di Vetro. Tre di esse – conflitto burocratico, ‘politica del potere’ e confusione concettuale – emergono con particolare forza.

La prima debolezza consiste nella rivalità esistente – nel 1994 come oggi – tra i due centri nevralgici del Segretariato, ovvero il Dpko (Dipartimento per le operazioni di peacekeeping) e il Dpa (Dipartimento per gli Affari politici). La nuova documentazione mostra un Segretariato composto da unità semi-indipendenti e in forte disaccordo tra loro, una situazione che nel 1994 rese impossibile al Segretariato e al Segretario generale un’azione coordinata. I conflitti interni a New York resero dunque impossibile la gestione efficace della catastrofe ruandese.

Il secondo fattore di debolezza è quello che gli studiosi di relazioni internazionali chiamano la ‘politica del potere’ (power politics in inglese, o Machtpolitik in tedesco), ovvero il fatto che gli Stati proteggono i loro interessi con tutte le forme di ‘potere’ – politico, militare, economico e tecnologico – a loro disposizione.

L’archivio Goulding mostra che gli Stati esercitano anche forti pressioni sul Segretariato e sul Segretario generale, nonostante l’indipendenza di quest’ultimo sia garantita dalla Carta delle Nazioni Unite. In Ruanda, la faida tra Dpko e Dpa rispecchiava un conflitto esistenziale tra le ‘due anime dell’Onu’, cioè tra Stati membri da un lato e Segretariato dall’altra. Per Boutros-Ghali, in particolare, il Dpa era uno strumento essenziale per limitare l’influenza di Washington sulle operazioni di pace, mentre il Dpko e il suo direttore (all’epoca dei fatti, il futuro Segretario generale Kofi Annan) venivano visti dal Segretario generale come un’estensione del Pentagono.

L’ultima debolezza del Segretariato in Ruanda fu la difficoltà di separare i concetti di costruzione (peacebuilding) e di consolidamento (peacekeeping) della pace. Prima del genocidio, queste due fasi furono assegnate a due entità distinte: al Dpa venne affidata la responsabilità delle negoziazioni ‘politiche’ tra le parti in conflitto, mentre al Dpko venne data la gestione ‘operativa’ delle missioni di pace. Concettualmente, però, fu impossibile demarcare le fasi di costruzione e di consolidamento della pace, poiché l’una si sovrappone spesso all’altra. Poche, inoltre, sono le attività del Segretariato che si possono dire ‘apolitiche’: se Aristotele aveva ragione a definire l’uomo un ‘animale politico’, allora tutto ciò che è umano è anche ‘politico’.

A più di vent’anni dalla tragedia ruandese, che conclusioni trarne? Le mie ricerche mostrano che il Segretariato dell’Onu non è una stuttura burocratica sterile, ma un’arena politica dove i vari uffici, dipartimenti e leader agiscono più nell’interesse degli Stati membri che in quello dell’umanità. La rivalità storica tra Dpa e Dpko ebbe un costo elevato in termini di vite umane e mostra la scarsa autonomia del Segretario generale rispetto agli Stati membri. Un rafforzamento dell’Onu dovrà, a mio avviso, passare per un rafforzamento del ruolo del suo Segretario generale.

Dangerous Diplomacy, Oxford University Press, £ 60.

Herman T. Salton è professore associato di Relazioni internazionali.