IAI

NICOLETTA PIROZZI – EU crisis management after Lisbon

Dopo la Guerra Fredda, la gestione delle crisi è diventata uno dei primi obiettivi dell’Unione europea. E si è sviluppata tramite trattati, documenti strategici, capacità militari e civili, e attraverso una serie di missioni e operazioni.

Come riportato dalla Strategia europea in materia di sicurezza, un’efficace gestione delle crisi risulta dall’abilità di mettere insieme tutte le risorse dell’Ue per fronteggiare minacce e sfide di sicurezza.

Lo studio in questione analizza il tipo di approccio alla gestione delle crisi adottato dall’Unione con il Trattato di Lisbona, su tre livelli: quello strategico, quello istituzionale e quello operativo. Il saggio analizza inoltre se la strategia Ue è appropriata per le sfide correnti e future.

L’approccio adottato è inserito nel contesto della Politica estera e di sicurezza comune (Pesc / Cfsp) e della Politica di sicurezza e di difesa comune (Psdc / Csdp): l’autrice, responsabile di ricerca dell’Istituto Affari Internazionali e docente presso l’Università Roma Tre, illustra come l’interazione tra questi due settori e tra le altre politiche dell’Ue si configura.

La prima parte del libro è dedicata all’analisi della gestione delle crisi dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Il Trattato ha contribuito a realizzare cambiamenti importanti nell’istituzionalizzazione dell’Ue (con la creazione del Servizio europeo per l’azione esterna – Seae/ Eeas), nella riconfigurazione dei centri di potere e nell’interazione tra gli agenti. Il Trattato ha inoltre ampliato l’ambito della gestione delle crisi e ha favorito l’elaborazione di strategie inclusive con una dimensione regionale per l’identificazione e l’impegno in progetti comuni.

L’autrice descrive poi l’interazione tra l’Ue e l’ambito di sicurezza internazionale, che è stato segnato da tre sviluppi sostanziali: l’aumento di minacce non statali alla sicurezza, la proliferazione di agenti di sicurezza non statali e l’affermazione di nuove forme di coordinazione.

Il nuovo scenario di sicurezza globale ha ripercussioni dirette sulla stabilità politica ed economica dell’Unione. Si può tuttavia notare una continuità con il periodo pre-Lisbona, come dimostrato ad esempio dal numero limitato di nuovi strumenti implementati dopo le insurrezioni della “primavera araba”.

C’è stata una parziale attuazione delle nuove dottrine di sicurezza umanitaria e della ‘Responsibility to protect’ (assistenza e ingerenza); queste però non sono del tutto avviate, vista la mancanza sia di un’interpretazione comune delle crisi e di strumenti adeguati per rispondere.

Infine, il periodo post-Lisbona è stato caratterizzato da una rinnovata interazione dell’Ue con altre organizzazioni internazionali e regionali (come le Nazioni Unite o l’Unione Africana – UA); tuttavia, molti più attori potrebbero e dovrebbero essere coinvolti nella partnership.

Nicoletta Pirozzi descrive in seguito varie situazioni in cui l’Ue ha potuto dimostrare le sue potenzialità nella gestione di sfide internazionali, con particolare attenzione alle missioni nel Corno d’Africa e nella regione del Sahel.

La Politica di sicurezza e di difesa comune è stata infatti riattivata nel 2012, dopo un periodo di sostanziale inattività che durava dal 2009. Si registra tuttavia una tendenza da parte della maggior parte degli stati europei a ridurre le azioni militari, segnalando la propensione a dispiegare forze civili, per motivazioni sia politiche che di bilancio.

Le tre missioni analizzate nel volume sono la ‘Eucap Nestor’ nel Corno d’Africa, la ‘Eucap Sahel’ in Niger e la ‘euavsec’ nel Sudan del Sud. La prima missione è principalmente incentrata sulla costruzione della capacità marittima regionale nel Corno d’Africa, ed è diretta a creare una sicurezza marittima auto-sostenibile nella regione. La missione in Niger ha lo scopo di rafforzare la sicurezza del paese per combattere il terrorismo, mentre l’operazione in Sudan del Sud si proponeva di rinforzare la sicurezza d’aviazione e contribuire così alla stabilizzazione del paese.

Tuttavia, queste tre missioni hanno mostrato i limiti delle operazioni europee, che possono essere riassunti con la mancanza di un quartier generale per la pianificazione di operazioni militari, le limitate capacità e l’inadeguatezza di mezzi finanziari.

Le soluzioni immediate ai limiti delle missioni sono sfociate nell’impiego di fondi della Commissione europea per attività di prevenzione e follow up e nella creazione di strutture di coordinamento in seno al Servizio europeo per l’azione esterna.

La maggiore innovazione è l’inclusione delle operazioni in un contesto più ampio, sia esso una strategia regionale o un approccio inclusivo alla gestione della crisi. Ciononostante, il processo di pianificazione è ancora ostacolato da divisioni inter-istituzionali e da una poco chiara divisione delle competenze.

Infine, l’autrice presenta il ruolo dell’Ue come gestore di crisi nel XXI secolo, che sarà segnato da cambiamenti profondi collegati a problemi climatici, sviluppi demografici, evoluzioni economiche e politiche, domanda crescente di energia e sviluppo tecnologico.

Nel periodo post-Lisbona, le missioni esterne dell’Ue sono state prevalentemente reattive e sono riuscite solo in parte a portare a termine operazioni di successo, dal momento che l’Unione manca di direttive strategiche chiare e d’impulso politico.

Ciò che l’autrice propone è una strategia progressiva e realistica, per riaffermare l’Ue nel suo ruolo di creatore di norme e di gestore di crisi. Tale strategia non dovrebbe solo guardare al futuro, nel senso di testare periodicamente la sua funzionalità, ma dovrebbe anche essere concreta, così da poter identificare i mezzi adeguati alle missioni europee.

L’analisi si sviluppa in relazione sia al funzionamento interno dell’Ue, utilizzando l’approccio della security governance, sia al ruolo che l’Unione gioca come attore internazionale nell’ambito della sicurezza.

Come giudizio finale, l’autrice considera il Trattato di Lisbona non come un vero e proprio spartiacque nella gestione delle crisi dell’Ue, ma come un documento rilevante date le importanti innovazioni che ha introdotto – con il maggior risultato di aver proiettato l’Unione sul teatro globale, considerando gli sviluppi di sicurezza internazionale e ponendoli in relazione con il consolidamento interno.

Nicoletta Pirozzi, EU crisis management after Lisbon: a new model to address security challenges in the 21st century?, Intersentia, 2015.