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Le Nazioni Unite tra sogni e realtà

Il volume del noto storico Paul Kennedy è dedicato alle Nazioni Unite. Infatti il volume è sottotitolato il Passato, Presente e Futuro delle Nazioni Unite. Il titolo principale è stato suggerito all’autore da un lavoro del poeta inglese, Alfred Tennyson, scritto nel 1837, in cui si prevedeva che le Nazioni, stremate da una lotta sanguinosa durata lunghi anni, avrebbero alla fine deciso di riunirsi in una federazione mondiale, il Parlamento dell’Uomo, appunto. Secondo Kennedy, la visione di Tennyson avrebbe influenzato molte personalità, e in particolare il Presidente degli Stati Uniti Harry Truman, uno dei padri fondatori delle Nazioni Unite.

Da storico, l’autore inizia la sua narrazione ben prima della Conferenza di San Francisco, dove nel 1945 fu adottata la Carta delle Nazioni Unite. Egli parte dal 1815, dopo la restaurazione seguita alle guerre napoleoniche, ma la sua attenzione è dedicata alla Società delle Nazioni, l’organizzazione che precedette le Nazioni Unite. Ben presto la Società mostrò tutti i suoi limiti. Le potenze europee erano presenti, ma gli Stati Uniti assenti, nonostante essa fosse una creatura del presidente Wilson. Francia e Gran Bretagna erano le potenze dominanti. Le rivalità tra le potenze europee indebolirono sul nascere la Società, che si trovò a far fronte a una Germania severamente punita dal Trattato di Versailles e alle insoddisfazioni dell’Italia che, benché nel campo dei vincitori, si sentiva tradita dalla sistemazione postbellica.

Non era ancora trascorsa una decade dall’entrata in vigore del Patto della Società delle Nazioni, che il Giappone iniziò la sua politica espansionista in Manciuria. L’Italia invase l’Etiopia, la Germania nazista pose fine all’indipendenza della Cecoslovacchia e dell’Austria. L’aggressione alla Polonia, nel 1939, segnò la fine delle sistemazioni postbelliche e dell’illusione di costruire un nuovo ordine mondiale fondato sull’organizzazione internazionale.

Il fallimento della Società delle Nazioni spinse le potenze vincitrici a disegnare un nuovo ordine mondiale che fu concepito già durante gli anni di guerra. Paul Kennedy illustra le ragioni che stanno dietro la fondazione delle Nazioni Unite e la redazione dei suoi capitoli. Un’analisi importante, che completa i lavori dei giuristi dedicati alle attività preparatorie della nuova istituzione.

Il grosso del lavoro è costituito dalla Parte seconda, che si compone di sei capitoli, dove sono trattati tutti gli aspetti delle Nazioni Unite: Consiglio di Sicurezza, Peace-keeping e Peace-enforcing, Cooperazione economica, Agenda sociale e culturale, Diritti dell’uomo e Organizzazioni non governative. Il metodo seguito consiste in una rilettura dei principali Capitoli della Carta, senza seguire il loro ordine. Si tratta di un metodo che produce buoni risultati. Ogni istituto o argomento principale è valutato nei suoi aspetti storici e nell’evoluzione, a partire dalla conclusione della Carta delle Nazioni Unite. Il lettore ha una valutazione completa e può seguire la dinamica delle Nazioni Unite, i relativi limiti e influenza sugli affari mondiali. Una metodologia vincente, poiché le Nazioni Unite sono spesso erroneamente considerate come il governo mondiale, mentre sono solo un’istituzione dominata dagli Stati, e in particolare un’istituzione in cui pochi Stati (i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza) sono “più eguali” degli altri, nonostante il principio di eguaglianza sovrana degli Stati figuri tra i Principi della Carta.

Nel capitolo dedicato al Consiglio di Sicurezza, l’autore spiega perché esso sia quasi impossibile da riformare. Nonostante sia di tutta evidenza come un’organizzazione che conta attualmente oltre 190 Stati non possa più essere diretta da pochi Stati. Un’opinione completamente condivisibile. Tuttavia Paul Kennedy dimostra come il potere di veto, di cui godono i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, abbia consentito alle Nazioni Unite di sopravvivere alle ripetute crisi. La sua conclusione, secondo cui ognuno è convinto che il Consiglio di Sicurezza non possa più funzionare nell’attuale configurazione ma che nessuno sia riuscito finora a trovare il rimedio, è perfettamente condivisibile. Prova ne sia che i lavori per la riforma del Consiglio vanno ormai avanti da molti anni senza alcun risultato concreto.L’analisi storica è necessaria per comprendere il significato del peace-keeping e del peace-enforcing, la loro evoluzione e il relativo potenziale. Il collasso del sistema di sicurezza collettiva delle Nazioni Unite divenne evidente immediatamente e fu esacerbato dalle maggiori crisi. Il peace-keeping fu pensato come sostituto.

Anche l’Istituzione è stata oggetto di notevoli trasformazioni. Pensata come uno strumento per impedire o far fronte alla guerra fra Stati, è diventata sempre più uno strumento per intervenire all’interno degli Stati, in particolare per far fronte alle guerre civili, diventate numerose dopo la decolonizzazione: le Nazioni Unite si sono trovate di fronte ai nuovi Stati indipendenti con governi instabili e in preda a conflitti tribali. Con la fine della guerra fredda, il Consiglio di Sicurezza è diventato un’istituzione cui compete autorizzare l’uso della forza per risolvere le crisi maggiori. Tuttavia, Kosovo, Afghanistan e Iraq stanno a dimostrare come l’autorizzazione del Cds non sia considerata una condizione sine qua non quando l’impiego della forza sia reputato necessario.

I successi delle Nazioni Unite nel campo economico sono esigui e le maggiori realizzazioni sono state conseguite a margine dell’Organizzazione, con le istituzioni di Bretton Woods (Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale) e, recentemente, con la creazione dell’Organizzazione Mondiale del Commercio. Al contrario, i maggiori successi sono stati conseguenti nel campo dello sviluppo e, in parte della protezione, dei diritti umani. Il movimento dei diritti umani ha influenzato non solo i Governi, ma anche i popoli e gli individui. La Dichiarazione universale dei diritti umani, adottata nel 1948, costituisce uno strumento rivoluzionario, che deve molto agli stimoli di Eleanor Roosvelt. L’autore dedica anche un intero capitolo alle organizzazioni non governative, che sono ormai diventate uno strumento essenziale delle relazioni internazionali.

I lavori per la riforma della Carta delle Nazioni Unite stanno andando avanti da molti anni e sono stati stimolati dal precedente segretario delle Nazioni Unite, Kofi Annan, che aveva dato mandato a una Commissione di personalità di alto livello di formulare proposte, che sono poi confluite in un rapporto del Segretario Generale. Ma si è trattato di una “missione impossibile”. Il Vertice dei Capi di Stato e Governo, riunitosi a New York nel settembre 2005, è riuscito solo a trovare un accordo per la creazione di un Consiglio dei diritti umani, in sostituzione della Commissione dei diritti dell’uomo, e di una Commissione per la costruzione della pace. Un magro risultato se si paragona agli ambiziosi progetti del piano di riforma.

Anche Paul Kennedy si occupa della riforma delle Nazioni Unite. Ma invece di dedicarsi ad un’analisi dettagliata dei lavori finora intrapresi, egli preferisce dar conto della propria “visione”. L’autore giustamente trova impensabile un collasso dell’Organizzazione, così come una sua radicale riforma. Egli propone una modifica parziale e graduale, volta ad adattare la “vecchia” Organizzazione a un ambiente internazionale completamente “nuovo”. Si suggerisce di aumentare il numero dei membri non permanenti del Consiglio di Sicurezza e la possibilità di rielezione dopo due anni di mandato. Ciò che comporta un emendamento della Carta, a differenza di altre proposte, come la creazione di un’unità di intelligence presso il Dipartimento delle operazioni di peace-keeping. L’autore suggerisce anche la creazione di un “esercito delle Nazioni Unite”. Ma, a nostro parere, questo comporterebbe delle difficoltà notevoli e implicherebbe una modifica formale della Carta.Altro problema è rappresentato dai “failed States”. Nell’impossibilità (politica) di resuscitare il Consiglio di Amministrazione fiduciaria, occorre trovare un meccanismo che coinvolga l’Assemblea Generale e il Consiglio di Sicurezza e il reperimento di adeguate risorse finanziarie. Urge inoltre la riforma del Consiglio Economica e Sociale.Il volume prospetta altre riforme. Esse seguono il “middleground” suggerito dall’Autore. Molte di queste proposte sono state ventilate durante le recenti discussioni per la riforma delle Nazioni Unite.

Il volume di Kennedy deve essere valutato non tanto per le proposte di riforma del sistema, quanto per l’analisi sulle origini e l’evoluzione delle Nazioni Unite. L’analisi storica “fa la differenza”, se si paragona il libro di Kennedy con la letteratura giuridica esistente in argomento o con gli studi sulle Nazioni Unite sotto l’angolo visuale delle relazioni internazionali.

In conclusione The Parlament of Man è un eccellente lavoro, la cui lettura è senz’altro raccomandabile a tutti coloro che si interessano di Nazioni Unite e di politica internazionale.

Paul Kennedy, The Parliament of Man. The Past, Present, and Future of the United Nations, Random House, 2006, 384 pp. $ 26.95.