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L’articolo 11 della Costituzione — Baluardo della vocazione internazionale dell’Italia

Sulle singole disposizioni contenute nell’art- 11 della Costituzione, sia pure non distinte in commi e tutte ispirate allo stesso ideale pacifista ed internazionalistico (sono significative le pagine che Lorenza Carlassare dedica ai lavori della Costituente al riguardo), esistono dottrina e giurisprudenza piuttosto abbondanti; la seconda, come è noto, si è soprattutto esercitata nel ricavare dalla disposizione relativa alle limitazioni di sovranità tutto ciò che voleva la Corte comunitaria.

Il volume qui recensito e che è dovuto alla penna di sette illustri studiosi, oltre ad un completo ed approfondito aggiornamento di tutta la materia, ha il pregio di offrire una visione d’insieme dei problemi sollevati dall’interpretazione e dall’applicazione dell’articolo, valorizzando così quel legame ideale tra le disposizioni, che sopra indicavamo e che connota tutti i contributi del volume.

Per cominciare dalla prima e più importante disposizione, non c’è dubbio che la formulazione del ripudio della guerra, ripudio avente ad oggetto la guerra “come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali”, prenda chiaramente in considerazione la guerra d’aggressione, risentendo dell’orrore suscitato dalla seconda guerra mondiale ed essendo “reminiscente del Patto Kellog-Briand del 1928” (Ronzitti).

Ma che dire degli interventi di umanità, delle missioni di peacekiping o di peace-enforcing, della legittima difesa collettiva (quella individuale non essendo in discussione e giustificando le altre norme costituzionali che della guerra si occupano)? Giustamente Giuseppe De Vergottini fa notare che alcune di queste sopravvenute forme di uso più o meno ampio della forza, nei limiti in cui sono riportabili al sistema di sicurezza collettiva delle Nazioni Unite, rivelano la “duplice determinazione di indirizzo” assunta dai Costituenti con l’art. 11, per l’appunto l’inserimento dell’Italia nel quadro di tale sistema, da un lato, e il divieto della guerra salvo quella di legittima difesa, dall’altro.

E le altre forme ? Ricorre in più punti del volume l’osservazione secondo cui l’art. 11, e segnatamente la disposizione sul divieto dell’uso della forza, necessita di un’interpretazione evolutiva (“dinamica”, per usare un’espressione del Curatore). A nostro avviso, e sempre con riguardo a detto divieto, dovrebbe piuttosto ricorrersi ad un’interpretazione sistematica, coordinando l’art. 11 con l’art 10, 1° comma e quindi sostenendo che il divieto e le sue eccezioni vigano nei limiti fissati dal diritto consuetudinario. Quali siano questi limiti, oltrepassati i quali il ricorso alla forza da parte dell’Italia diviene anche costituzionalmente illegittimo, è questione oggetto di opinioni discordanti sulle quali non è possibile qui soffermarsi.

Passando alle limitazioni di sovranità, non è certo il caso di riprendere qui la materia dell’adattamento al diritto dell’Unione Europea, adattamento caratterizzato, come si è detto, dalla giurisprudenza della nostra Corte costituzionale favorevole al primato del diritto dell’Unione sul diritto italiano.

Ė vero che, come giustamente fa notare Gian Luigi Tosato, il trattamento di detto diritto è improntato al dualismo e non al monismo, essendocché esso è pur sempre ricavato dall’art. 11 e d’altro canto è soggetto all’applicazione (peraltro finora mai avvenuta) della teoria dei contro limiti.

Ma è anche vero che, dal punto di vista pratico, la differenza non ha molto rilievo. Ė questo in definitiva il campo in cui si è avuta una interpretazione dinamica dell’art. 11. Ciò perché, anche se i Costituenti, come fa notare Lorenza Carlassare, non introdussero nell’art. 11 un riferimento all’Europa in quanto “il legame tra Stati e popoli all’interno del nostro Continente era per tutti assolutamente scontato”, ci si può chiedere se essi avessero la percezione esatta delle caratteristiche che detto legame avrebbe assunto.

Alla disposizione che autorizza le limitazioni di sovranità si ricollega quella secondo cui l’Italia promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte allo scopo di assicurare la pace e la giustizia fra le Nazioni. Ci sembra anzi che la seconda disposizione costituisca un corollario della prima. Né ci sembra che i nostri Costituenti avessero in mente la distinzione tra organizzazioni sopranazionali e organizzazioni internazionali.

Riteniamo quindi che jl riconoscimento della diretta applicabilità in Italia alla legislazione comunitaria e non alle decisioni vincolanti delle altre organizzazioni, ivi comprese le decisioni del Consiglio di sicurezza ex art. 41 della Carta delle Nazioni Unite, non si giustifichi in base all’art. 11 e sia soltanto un esempio di come le Corti supreme (nella specie, la nostra Corte costituzionale) possano far dire quello che vogliono, o meglio, quello che ritengono più opportuno nel momento storico in cui operano, alle norme che sono chiamate ad applicare. Solo su questo punto ci discostiamo, pertanto, da quanto sostenuto da Gabriella Venturini e da Monica Lugato nei loro approfonditi saggi dedicati rispettivamente alle organizzazioni internazionali in generale ed all’Onu in particolare.

Altra organizzazione esaminata a parte è la Nato, organizzazione che ovviamente, come l’Onu, si ricollega alla disposizione sul ripudio della guerra. Massimo Iovane, che se ne occupa, si sofferma sull’evoluzione subita dall’organizzazione trasformatasi da strumento di mutua difesa degli Stati membri in organizzazione partecipe delle missioni militari svolte nel quadro del sistema di sicurezza delle Nazioni Unite. Egli nota giustamente che le organizzazioni regionali, tra le quali rientra ormai la Nato, non vengono più in rilievo, nella prassi, secondo quello che era il disegno originario consegnato nell’art. VIII della Carta, ossia quasi come organi decentrati del Consiglio di sicurezza, ma alla stregua degli Stati. Ciò sarebbe dovuto all’affermarsi del sistema delle autorizzazioni all’uso della forza da parte del Consiglio, il quale è solito rivolgersi indifferentemente sia agli Stati che alle organizzazioni regionali. A noi sembra che la considerazione sia importante, ove si tenga conto del margine di discrezionalità che finiscono in pratica per avere i destinatari delle autorizzazioni.

Un ultimo punto va esaminato ed è quello relativo alle “condizioni di parità con gli altri Stati” a cui sono subordinate le limitazioni di sovranità e di conseguenza l’appartenenza ad organizzazioni internazionali. Come è noto, ci si è chiesto se un problema non sorga con riguardo all’appartenenza dell’Italia alle Nazioni Unite, a causa del diritto di veto, e quindi proprio all’organizzazione che i Costituenti avevano in mente nel redigere l’art. 11. La risposta negativa è unanime ma di difficile motivazione. Monica Lugato, dopo aver affermato che la parità sussiste comunque con gli Stati diversi dai detentori del diritto di veto, giustamente considera quest’ultimo come un’anomalia. A nostro avviso l’argomento utilizzabile è solo quello, che anche la Lugato indica, tratto dai lavori preparatori. Il diritto di veto non poteva non essere noto ai Costituenti nel riferirsi all’Onu. Quanto all’argomento della Corte costituzionale (sentenza n. 135 del 1963, citata dall’autrice), secondo cui la disparità di trattamento troverebbe giustificazione nella necessità di promuovere ed attuare la pace e la giustizia, esso non ha bisogno di essere commentato.

Quelli fin qui toccati sono solo pochi punti di un volume che è ricco di spunti e di idee. Di esso non potranno non tener conto tutti coloro che intenderanno occuparsi della materia.

Benedetto Conforti è Professore emerito di diritto internazionale.

Natalino Ronzitti (a cura di), L’articolo 11 della Costituzione — Baluardo della vocazione internazionale dell’Italia, Napoli, Editoriale Scientifica, 2023, pp. X-205.