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L’Architettura del mondo nuovo

Le varie crisi finanziarie che si sono succedute, la grande recessione, le crisi del debito e lo spettro di ulteriori ricadute hanno profondamente destabilizzato l’economia mondiale negli ultimi anni. Un altro fattore di cambiamento nello stesso periodo è stata la trasformazione dell’economia mondiale in cui il peso relativo dei paesi industrializzati si è ridotto a fronte del dinamismo mostrato dai paesi emergenti dell’Asia dall’altra, una trasformazione per la verità già in atto da molti decenni ma che è diventata più pronunciata negli ultimi dieci anni.

Una volta che le ripercussioni della crisi e dei più lenti cambiamenti strutturali avranno esaurito completamente i loro effetti, quello che emergerà potrebbe davvero essere un “mondo nuovo”. Questo mondo sarà piuttosto diverso rispetto all’egemonia occidentale del diciannovesimo e ventesimo secolo. Non somiglierà nemmeno a ciò che abbiamo visto nel passato, quando le civiltà e gli imperi potevano sorgere e scomparire in una parte del pianeta senza che l’altra se ne accorgesse realmente. Non ci sono segnali evidenti che indichino che la globalizzazione del commercio internazionale, dei capitali, delle persone e della politica stia rallentando in seguito alla crisi, nonostante ripetuti allarmi in tal senso.

Le relazioni in continuo mutamento tra paesi e continenti dovranno svilupparsi in un ambito di sempre maggiori contatti e interdipendenza. Questo richiederà una riscrittura originale delle regole del gioco per ridurre la probabilità di crisi finanziarie in futuro, per contenere gli squilibri macroeconomici, e, infine, per fornire una rappresentanza adeguata e un maggiore sostegno ai paesi più poveri. Bisogna dare spazio ai nuovi attori emergenti dell’economia mondiale, in modo da evitare che questi si affidino a politiche aggressive per affermare il proprio status, ma, allo stesso tempo, senza umiliare i vecchi attori evitando il sorgere di sentimenti di ostilità e risentimento nei confronti del nuovo ordine.

L’avvento del G20 è stato un primo passo in questa direzione, poiché ha coinvolto nel gruppo di testa della governance economica globale un ampio numero di paesi emergenti e, in particolare, l’Asia (oltre al Giappone anche la Cina, l’India, la Repubblica di Corea e l’Indonesia).

L’architettura del mondo nuovo, governance economica e sistema multipolare, curato da Paolo Guerrieri e Domenico Lombardi, offre un’importante valutazione dei primi risultati di questo processo di trasformazione in atto nella governance mondiale, con il contributo di nove economisti ed esperti di policy.

Il libro analizza le sfide principali nella riforma della governance economica internazionale. Negli ultimi due anni il G20 ha incentrato il suo lavoro essenzialmente su cinque aspetti principali che discuterò in relazione al contributo di alcuni capitoli del volume. In sintesi, gli autori offrono argomenti convincenti, basati sulla percezione che la cooperazione avrebbe potuto manifestarsi con maggiori difficoltà di quanto è accaduto, anche se il processo è ancora lontano dall’essere pienamente soddisfacente.

Il primo obiettivo del G20 è stato di arrestare la recessione globale ed il panico finanziario (summit di Washington e Londra, rispettivamente nel novembre 2008 e nell’aprile 2009). In tal senso, il G20 è stato molto più efficace nei suoi primi mesi di vita. Interventi coordinati di stimolo macroeconomico, un effetto positivo sulla fiducia indotto grazie all’intensa concertazione, credito alle esportazioni, garanzie bancarie, coordinamento tra banche centrali su politiche monetarie espansive e bassi tassi di interesse, hanno contribuito ad anticipare la fine della grande recessione e hanno corretto le aspettative relative all’inizio del 2009. Nella maggior parte dei paesi, la contrazione del Pil è cessata tra il secondo ed il terzo trimestre del 2009, mentre nel periodo peggiore della recessione ad inizio 2009 la ripresa era attesa solo per metà 2010. Questo è l’aspetto meno discusso nel libro perché chiaramente non riguarda la riforma dell’architettura della governance mondiale, eppure non dovrebbe essere sottostimato nella valutazione dei risultati di un periodo molto intenso nella cooperazione internazionale.

La seconda priorità era quella di mantenere i mercati globali aperti al libero commercio. A tal fine era necessario prevenire l’intensificazione di misure e contromisure protezionistiche che avrebbero potuto distruggere il commercio internazionale, com’era successo negli anni trenta, e di concludere il Doha round nelle negoziazioni internazionali dell’Organizzazione del commercio mondiale. Tale impegno è stato rinnovato ad ogni incontro. Non ha prodotto nessun progresso sul Doha round, mentre ha avuto successo nel prevenire la diffusione di atteggiamenti protezionistici, fornendo un utile strumento ai governi che volevano resistere alle pressioni protezionistiche interne, nonostante Saccomanni parli nel suo capitolo nel volume della diffusione di un “protezionismo a bassa intensità’”.

Il terzo obiettivo è stato di riaggiustare gli squilibri globali della partite correnti, attraverso il coordinamento di politiche macroeconomiche ed un esercizio di reciproca valutazione. Inizialmente, il G20 si è volutamente tenuto lontano sia da questo problema che dalla discussione sui tassi di cambio, con lo scopo di coinvolgere la Cina in uno sforzo cooperativo globale. Successivamente, durante il summit di Pittsburgh nel settembre del 2009, il G20 ha avviato un timido tentativo di occuparsi degli squilibri macroeconomici “nell’ambito di una crescita forte, sostenibile ed equilibrata”. La debolezza di questo processo è una conseguenza della resistenza politica dai paesi emergenti ed in via di sviluppo ad essere valutati da parte del Fondo Monetario e delle economie avanzate.

Le economie emergenti non vogliono imposizioni che possano limitare la loro libertà di manovra o che possano essere utilizzate per rallentare la loro crescita economica. Le cause del fallimento del “Financial Sector Assessment Program” del Fmi prima della crisi, con il rifiuto da parte della Cina e degli Stati Uniti di sottoporsi a un tale programma, sono ancora presenti, anche se ridimensionate dalla paura di una nuova crisi (entrambi i paesi hanno ora concordato che il Fmi valuti i rispettivi sistemi finanziari nell’ambito di tale iniziativa)

Nel 2010 il Fmi ha notato che le strategie nazionali di crescita economica dei membri del G20 sono incompatibili tra loro perché troppi paesi ancora puntano sulle esportazioni per uscire dalla crisi. Gli Stati Uniti, un paese in disavanzo, ha chiesto ai paesi in avanzo (in particolare a Cina e Germania) di aumentare la propria domanda interna per ridurre lo squilibrio nelle partite correnti. Nonostante ciò, oggi come quasi 70 anni fa durante i negoziati degli accordi di Bretton Woods, i paesi in avanzo (Cina) rifiutano di condividere, per più di una piccola parte, il costo del riaggiustamento con i paesi in disavanzo (Stati Uniti). All’epoca, il paese con disavanzo crescente era la Gran Bretagna e la proposta keynesiana di creare il bancor e di il condividere i costi del riaggiustamento fu rifiutata dagli Stati Uniti. La differenza rispetto agli anni quaranta è che i nuovi paesi in avanzo non sono egemoni a livello globale e ancora hanno un reddito pro-capite relativamente basso. La dipendenza della Cina dal commercio internazionale per esportare e crescere rende il paese intrinsecamente più cooperativo di quanto non lo sarebbe stato nel caso contrario.

Nel suo contributo, Guerrieri mette in evidenza i limiti dell’accordo raggiunto a Pittsburg sul processo di valutazione reciproca: il meccanismo di sorveglianza dei disequilibri è debole e il Fmi non ha il potere di agire con incentivi o sanzioni. Il Fmi, inoltre, deve ancora recuperare credibilità con i paesi emergenti. Come Edwin Truman ci ricorda nel suo contributo al volume, il successo dei futuri interventi del Fmi nel ridurre gli squilibri delle bilance dei pagamenti dipenderà principalmente dalla disponibilità dei governi a sottoporsi volontariamente a una peer review e a seguire le raccomandazioni che ne deriveranno.

Il quarto aspetto, centrale in tutti i summit del G20, è stato quello del rafforzamento della regolamentazione della finanza globale. Si tratta della parte più complessa e di lungo termine del lavoro del G20. Per questo motivo è stata attuata con velocità diversa a seconda del paese o del gruppo di paesi. Come Eric Helleiner sottolinea nel suo contributo, nonostante alcuni elementi significativi, complessivamente i risultati di questo processo sono ancora insufficienti. Certo, sono stati stabiliti principi importanti, come l’introduzione di requisiti di capitalizzazione più elevati per le banche (Basilea 3), ma ne è stata ritardata la piena attuazione fino al 2018, l’estensione di un quadro regolamentare a tutti i prodotti finanziari e agli intermediari sistemicamente importanti, come anche nuove regole sulla liquidità, sulla gestione dei rischi, e sui meccanismi per la determinazione della remunerazione affinché riducano l’incentivo del management finanziario ad assumere rischi eccessivi.

Ulteriori misure sono state adottate per la creazione di un collegio di supervisori degli intermediari finanziari transnazionali, per un più incisivo monitoraggio sulle agenzie di rating, per la registrazione e la sorveglianza degli hedge funds, e per l’aumento della trasparenza nelle transazioni sui derivati over the counter e dei credit default swap. In questo settore, più che in ogni altro, l’attuazione di principi concordati in sede internazionale dipende dall’effettiva volontà delle autorità nazionali di renderli operativi. Il rafforzato e ridenominato Financial Stability Board e il Comitato di Basilea sulla regolamentazione bancaria (con l’incarico di definire i nuovi standard di adeguatezza patrimoniale al fine di ridurre la leva finanziaria e il profilo di rischio) non hanno potere vincolante per l’attuazione delle loro decisioni regolamentari.

Il Comitato di Basilea ha presentato nuovi requisiti di capitale al G20 coreano di novembre ma questi sono diventati meno ambiziosi rispetto a quanto prospettato alcuni mesi fa, a causa delle pressioni dei banchieri e del timore di indebolire le banche quando ancora le difficoltà non sono terminate e le perdite non sono state riassorbite. Gli Stati Uniti hanno iniziato a rendere effettivi alcuni principi decisi dal G20 prima dell’Unione Europea, con la legge Dodd-Frank, approvata nel luglio 2010, anche se ciò è stato fatto con grande difficoltà e probabilmente la vittoria repubblicana alle elezioni congressuali dello scorso novembre bloccherà ulteriori provvedimenti in materia.

L’intervento per estendere il perimetro della regolamentazione finanziaria, al fine di includere intermediari finanziari molto impopolari si è dimostrato politicamente popolare, ma la sua attuazione non sta procedendo rapidamente e la resistenza dei gruppi finanziari si è intensificata. L’iter di approvazione della legge Dobb-Frank dimostra che non è un processo che finisce per risolversi sempre in una vittoria degli interessi finanziari, visto che l’ostilità dell’opinione pubblica può aumentare inaspettatamente le pressioni per le riforme. L’Unione Europea sta procedendo più lentamente e attraverso una molteplicità di strumenti normativi, riflettendo il suo approccio parzialmente federale e parzialmente intergovernativo.

Il G20 ha lasciato da parte, o non ha ancora trovato un accordo, sulle misure per regolamentare le istituzioni finanziarie “troppo grandi per fallire”, rifiutando sia l’idea di ridurne le dimensioni per limitare il loro potere di mercato e l’”azzardo morale”, sia di introdurre una tassa bancaria a livello globale per recuperare i costi di salvataggio sostenuti da vari governi durante la crisi finanziaria (summit del G20 di Toronto).

Il G20 ha inoltre tenuto lungamente al margine il problema dei movimenti internazionali di capitale e dei loro effetti destabilizzanti durante la crisi, insieme alla questione dei tassi di cambio. Questo, in parte, riflette il fatto che la recente crisi, contrariamente quelle degli anni 1990, non è stata causata da ingenti movimenti di capitale che hanno determinato il collasso dei cambi fissi di alcuni paesi. Le tensioni sul debito pubblico nei paesi della zona Euro riflettono l’impossibilità di effettuare riaggiustamenti tramite i cambi dopo lo shock sui sistemi bancari e sulla disponibilità di credito.

La quinta ed ultima area di riforma riguarda la governance economica globale. L’obiettivo è quello di dare un ruolo più ampio alle economie emergenti, di fornire meccanismi di governance più efficienti, di assicurare alle istituzioni finanziarie multilaterali più risorse (Saccomanni, Elson, Lombardi), e di fornire valuta di riserva per aumentare la liquidità internazionale (Subacchi). Tutti gli autori accolgono favorevolmente la sostituzione del G7/G8 con i processo G20 leader a livello economico, anche se alcuni vorrebbero vedere un meccanismo di governance più rappresentativo, che coinvolga anche i paesi più piccoli, attraverso la rotazione di qualche seggio del G20, o la creazione di un nuovo comitato economico e finanziario a livello di ministri delle finanze, che coordinerebbe tutte le altre istituzioni, tramite un riformato Fmi.

Saccomanni riconosce come la crisi abbia riaffermato la cooperazione promuovendo le istituzioni multilaterali al centro del sistema. Molti autori accolgono la redistribuzione dei diritti di voto in seno al Fmi in favore dei paesi emergenti come un riequilibrio appropriato rispetto alla realtà economica attuale. Alcuni avvertono che questo non necessariamente faciliterà il processo decisionale e l’efficienza di Fmi e Banca mondiale, dati il rischio di possibili disaccordi tra paesi sviluppati ed economie emergenti, rischio amplificato dall’elevato quorum richiesto per alcune decisioni. Guerrieri e Lombardi, inoltre, notano che in un mondo multipolare, l’assenza di un egemone dominante, come sono stati gli Stati Uniti nel sistema di Bretton Woods, potrebbe rendere il processo decisionale più difficile e lasciare irrisolti alcuni conflitti.

Il Fmi ha recuperato gran parte del suo ruolo nel sistema finanziario internazionale. I 500 miliardi di dollari di nuove risorse che ha ricevuto, insieme con l’emissione di 250 miliardi in diritti speciali di prelievo, è stato uno dei provvedimenti più efficaci del vertice del G20 di Londra. Ha fornito le risorse necessarie ad assicurare che nessun paese in difficoltà rimanesse solo. Il Fmi ha, inoltre, riformato le sue politiche di prestito per rimuovere lo stigma associato ai suoi programmi di assistenza, ponendo l’enfasi su forme di intervento preventive senza le vecchie e impopolari forme di condizionalità. L’emissione di diritti speciali di prelievo è analizzata anche da Paola Subacchi, che ritiene necessari dei nuovi accordi di cambio per favorire il riequilibrio delle principali valute (possibilmente tramite una rivalutazione congiunta che includa le monete asiatiche per minimizzare distorsioni derivanti da iniziative unilaterali); in tale ambito, occorre, inoltre, un nuovo meccanismo per creare liquidità internazionale che non dipenda da un elevato disavanzo corrente degli Stati Uniti. La Subacchi richiama l’attenzione sui dibattiti in atto riguardo l’utilizzo dei diritti speciali di prelievo come riserva internazionale alternativa al dollaro, come suggerito dal Governatore della Banca di Cina.

Dall’estate del 2009, grazie ad un’inaspettata rapida ripresa, sono stati espressi dubbi sul fatto che il G20 possa diventare meno efficace e mostrarsi più incline al compromesso una volta che la fase acuta della crisi è passata. Questo è parzialmente vero e inevitabile, anche se abbiamo riscoperto che i mercati ed i governi sono presi da continue paure di nuove crisi (“crisi del debito”, “aspettative di una nuova crisi finanziaria”, “stagnazione”, “double dip”). Questa consapevolezza mantiene vivo il processo di riforma. Sarkozy ha ora preso in considerazione la questione dei tassi di cambio, mettendola al centro della agenda della presidenza francese del G20 nel 2011.

L’idea complessiva che emerge dal libro è quella di un gigantesco cantiere, con un numero limitato di parti già completate, alcune costruite solo a metà, e altre parti dove il disaccordo impedisce anche di costruirne le fondamenta. È un’immagine di lavori in corso e largamente insoddisfacenti sinora, nonostante alcuni importanti progressi. In ogni caso, il G20 ha rappresentato uno dei momenti più importanti per la cooperazione dal 1940 e solo Bretton Woods può essere citato come precedente storico di maggiore successo.

Ricordando i limiti politici, le differenze culturali, la competizione istituzionale e gli egoismi nazionali, non dovremmo dimenticare che il numero dei fallimenti nel passato è stato maggiore degli episodi di successo. Vi sono numerosi esempi, dal fallimento del tentativo di istituire un sistema solido dopo le crisi asiatiche del 1997-1998, alla mancata ricostruzione di Bretton Woods negli anni ’70, alla Conferenza Economica di Londra nel 1933 alle tre conferenze fallite sul sistema monetario internazionale tra il 1878 e il 1892. Il libro offre una guida eccellente a uno dei processi più ambiziosi dell’ultimo decennio, ma che durerà ancora molti anni.

L’Architettura del mondo nuovo: governance economica e sistema multipolare, Paolo Guerrieri e Domenico Lombardi (a cura di), Il Mulino, 2010.