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Frontiera sud. L’Italia e la nascita dell’Europa di Schengen, S. Paoli

Frontiera sud. L’Italia e la nascita dell’Europa di Schengen, Simone Paoli, Le Monnier Università, Mondadori Education, 2018, pp. 343, 25 euro.

Il volume di Simone Paoli Frontiera sud. L’Italia e la nascita dell’Europa di Schengen è una guida preziosa per comprendere origini e sviluppi dell’accordo sulla libera circolazione delle persone all’interno dell’Europa e le modalità dell’adesione dell’Italia.

Schengen - Simone PaoliCon l’approccio metodologico dello storico, Simone Paoli ricostruisce in modo puntuale e documentato il percorso che ha portato alla costruzione di un’area senza controlli sulle persone, inizialmente tra un ristretto gruppo di Paesi, e la faticosa rincorsa dell’Italia per esservi ammessa.

Il libro si apre con un’approfondita analisi del dibattito storiografico internazionale sul significato degli accordi di Schengen, di cui vuole offrire una nuova interpretazione. Non solo patto per la libera circolazione delle persone ma “un complesso e sofisticato progetto”, attraverso cui i Paesi del cuore geopolitico europeo hanno redistribuito a proprio vantaggio i costi di una gestione dei confini sempre più onerosa.

Alla metà degli Anni Ottanta, sulla spinta della creazione del grande mercato unico europeo , Francia e Germania , di fronte all’impossibilità di raggiungere un accordo a livello comunitario per la contrarietà di Gran Bretagna, Irlanda e Danimarca a aprirsi alla libera circolazione delle persone, assunsero il ruolo di apripista.

Con l’Accordo di Saarbrucken del luglio 1984 decisero di anticipare quello che con l’Atto unico europeo sarà fatto per le merci, i servizi e i capitali, eliminando i controlli sulle persone alle loro frontiere interne. Primo accordo di libera circolazione sottoscritto escludendo l’Italia.

Nella cittadina lussemburghese di Schengen, su un battello ormeggiato sul fiume Mosella, nel giugno 1985 l’accordo fu esteso ai paesi del Benelux, continuando sulla strada della scelta intergovernativa fatta a Saarbrucken e dell’esclusione dell’Italia. Secondo i partner europei a giustificarne l’esclusione erano la sfiducia nella capacità dell’Italia di controllare le proprie frontiere esterne, la difficoltà di collaborazione alla frontiera italo-francese, il rifiuto del governo italiano di introdurre visti per i cittadini provenienti da Turchia e paesi del Maghreb.

La scelta franco–tedesca, ispirata dal timore che, a causa del presunto lassismo da parte italiana, si aprisse una pericolosa falla nella frontiera esterna comune verso il Mediterraneo era però funzionale a un preciso disegno politico, che puntava a scaricare i controlli frontalieri sui paesi di transito e a spingere l’Italia a conformarsi a criteri di maggior rigore nella gestione dei flussi migratori.

L’autore illustra molto bene come l’Italia avesse in effetti verso la questione migratoria una linea di maggior apertura rispetto ai partner continentali, dovuta non solo alle posizioni delle principali forze politiche e della Chiesa cattolica ma anche alle ambizioni di una rafforzata proiezione mediterranea coltivate dalla politica estera italiana in quel periodo, soprattutto dopo l’arrivo di Bettino Craxi a Palazzo Chigi.

Fallito il tentativo di negoziare accordi bilaterali con la Francia e la Spagna, dopo aver valutato i rischi per l’Italia in termini di maggiori flussi migratori derivanti dall’isolamento rispetto al blocco dei cinque paesi firmatari, il governo italiano nel 1987 presentò la richiesta di adesione all’accordo di Schengen e di partecipazione ai lavori per definirne la Convenzione di applicazione, cui fu ammesso però solo come osservatore.

Fin dall’inizio per l’Italia l’ingresso nello spazio Schengen è stato, sottolinea Paoli , “un campo di battaglia politico e geopolitico”. Sull’opportunità di partecipare si aprì un aspro confronto che fece emergere un’ampia contrarietà all’adesione italiana. Il volume contiene un’attenta e approfondita ricostruzione del dibattito tra coloro che, in nome della necessità politica di aderire agli accordi di Schengen, auspicavano una legislazione nazionale più restrittiva e quanti invece, come il vice presidente del Consiglio Claudio Martelli, continuavano a essere favorevoli a una maggiore apertura.

Il dibattito si concluderà con una svolta in senso rigorista. La legge Martelli del 1990 conteneva le richieste di maggior rigore avanzate dai partner come condizione per la partecipazione italiana. Con questa legge fu ridefinito lo status di rifugiato, introdotta la programmazione dei flussi dei cittadini non comunitari, vennero precisate le modalità di ingresso e respingimento alla frontiera.

Alla fine del 1990 l’Italia entrò finalmente nel club Schengen, firmando contemporaneamente l’accordo relativo e la Convenzione di applicazione, anche se saranno necessari ancora alcuni anni per adeguare la struttura amministrativa al sistema dei controlli previsto dalla Convenzione e entrare a tutti gli effetti nell’area Schengen.

La ricostruzione di Simone Paoli mette in evidenza come l’adesione italiana sia maturata in un clima di forte contrapposizione sul piano interno, a causa di sensibilità molto diverse sul tema immigrazione, e abbia comportato la sostanziale accettazione delle richieste francesi e tedesche di introdurre più efficaci controlli alle frontiere e misure di espulsione e respingimento dei migranti irregolari.  La legge Turco-Napolitano del 1998, che introdusse misure in tal senso oltre a istituire i Centri di permanenza temporanea, fu il “lasciapassare” per il definitivo ingresso italiano nell’area europea di libera circolazione delle persone.

Le dinamiche, e le percezioni, dei flussi migratori erano state modificate in modo significativo dal crollo dei regimi comunisti nell’Europa centro-orientale.  L’autore mette in risalto anche limiti e contraddizioni degli accordi di Schengen. La Germania ottenne l’abolizione dei visti per i cittadini di Cecoslovacchia, Ungheria, Polonia, mentre all’Italia si imposero i visti per chi proveniva dal Maghreb. Si affermava una scelta geopolitica verso Est, voluta dalla nuova Germania unificata, e di chiusura a Sud. Un risultato che, sottolinea Paoli, segnava “una sconfitta per la politica estera italiana che, al contrario, aveva sempre cercato di mantenere un equilibrio tra l’apertura a Sud e a Est”.

Per entrare nell’area europea di libera circolazione delle persone l’Italia ha dovuto allinearsi a regole e norme alla cui definizione non aveva contribuito. Se ne ricava un quadro da cui emerge non solo il condizionamento del vincolo europeo ma, più in generale, il fatto che senza un sistema di alleanze adeguato l’isolamento nel contesto europeo finisce quasi sempre per tradursi nell’adeguamento a scelte e politiche assunte da altri, e si rivela uno degli ostacoli principali a una presenza più incisiva dell’Italia nell’Unione europea.

Marinella Neri Gualdesi