L’Alto rappresentante dell’Ue per la politica estera e di sicurezza comune Josep Borrell e la Commissione europea hanno presentato una Comunicazione congiunta sul rafforzamento del contributo dell’Ue ad un multilateralismo basato sulle regole: a prima vista un documento in linea con i precedenti, ma che allo stesso tempo mostra importanti cambiamenti nel modo in cui l’Ue vede il suo ruolo nello scenario internazionale.

Si potrebbe dubitare della necessità di produrre un nuovo documento per ribadire l’impegno dell’Ue per il multilateralismo, dal momento che questo è stato sancito come principio guida della sua politica estera e di sicurezza in tutti i principali documenti strategici prodotti negli ultimi due decenni. Tuttavia, ci sono almeno due buone ragioni per cui l’Unione dovrebbe rinnovare e riqualificare il proprio approccio multilaterale alle questioni internazionali.

La prima e più urgente è il bisogno di un’azione coordinata a livello globale per fronteggiare la sfida del Covid-19 e le sue conseguenze, che siano minacce di tipo sanitario, economico o sociale alla resilienza delle nostre società. La seconda ragione è l’opportunità di rinsaldare il partenariato transatlantico, dopo la parentesi unilaterale imposta dall’amministrazione Trump e il ritorno degli Stati Uniti nei consessi multilaterali, dall’Organizzazione mondiale della sanità all’Accordo di Parigi, avviato dal presidente Joe Biden.

Una nuova reazione dopo la tempesta transatlantica
In effetti, è interessante notare come, ancora una volta, la determinazione dell’Ue nel promuovere il multilateralismo nasca come reazione ad una fase di negazione da parte dell’alleato transatlantico. Era già successo nel 2003, quando l’allora Alto Rappresentante Javier Solana pubblicò la Strategia europea in materia di sicurezza e la Commissione la sua comunicazione sulla scelta del multilateralismo: due documenti strategici che sottolineavano il dissenso dell’Europa rispetto alla decisione unilaterale dell’amministrazione Bush di invadere l’Iraq.

Quasi 20 anni dopo, l’Ue decide di fare lo stesso, con un’aspirazione simile di rivitalizzare sia il multilateralismo sia il suo stesso ruolo sulla scena globale. Non a caso la Comunicazione congiunta sottolinea esplicitamente la compatibilità delle priorità strategiche e degli obiettivi dell’Ue con il multilateralismo, “in quanto i principi su cui si basa l’Ue sono gli stessi di quelli delle Nazioni Unite”.

Segnali di discontinuità
Ma in che modo il contenuto e lo spirito di questa comunicazione post-Covid e post-Trump sul multilateralismo differiscono dai precedenti documenti? Il primo segno di discontinuità riguarda il motivo per cui l’Ue dovrebbe continuare ad abbracciare il multilateralismo. Mentre, da una parte, la Comunicazione ribadisce l’impegno dell’Ue nel promuovere la pace e la sicurezza insieme ai diritti fondamentali, ai valori universali e al diritto internazionale, dall’altra, sottolinea che “questi sforzi vanno di pari passo ad un approccio più orientato verso gli interessi”.

In accordo, anche se portato all’estremo, con il principled pragmatism negli affari internazionali proposto dalla Strategia globale dell’Ue del 2016, la Comunicazione auspica un’Unione più decisa che utilizzi il multilateralismo come mezzo per realizzare priorità politiche concrete. Con questo, l’Ue sembra adottare una posizione più realistica e meno normativa nella sua azione esterna, riconoscendo, quindi, l’affermazione inesorabile di un mondo multipolare, la natura transazionale del sistema globale e il prevalere della politica di potenza. Ciò a conferma della convinzione che l’Ue debba diventare più geopolitica, come la presidente Ursula von der Leyen ha promesso nella sua visione del mandato della Commissione europea, anche se questa, per adesso, rimane più un’aspirazione che una realtà concreta.

Un altro cambiamento riguarda il modo in cui l’Ue dovrebbe portare avanti la propria agenda multilaterale. Particolare attenzione va posta “sull’estensione delle norme, degli standard e della cooperazione internazionali” su questioni che vanno dallo stato di diritto alla tassazione internazionale, dalla cooperazione digitale alla tutela del consumatore e al degrado ambientale. Ciò va inteso come una via per rispondere alla diffusione di operatori influenti, come piattaforme digitali e multinazionali, che agiscono al di fuori dei canali istituzionalizzati e che rendono necessaria “una cooperazione normativa attiva” a livello globale e “standard e norme più ambiziose” per far fronte alla disinformazione, alla finanza digitale e alla gestione di internet.

Le riforme necessarie
Si afferma anche che l’Ue dovrebbe lavorare per “riformare ciò che deve essere cambiato”. È interessante notare, a questo proposito, come una giusta attenzione venga riservata al rafforzamento di istituzioni come l’Organizzazione mondiale del commercio e l’Organizzazione mondiale della sanità, mentre la Comunicazione si limita a delineare solo un impegno generale per un’ampia riforma del Consiglio di sicurezza dell’Onu. Sembra che, dopo i tentativi reiterati e infruttuosi del passato, l’Ue si sia arresa sul tema della necessità di dotare l’ordine globale di un organo efficiente e legittimante per garantire la pace e la sicurezza. Eppure, ci sono una serie di proposte di riforma che non richiedono la complessa procedura di modifica della Carta delle Nazioni Unite, che potrebbero essere promosse dall’Ue e che potrebbero diventare iniziative guida per rilanciare il suo ruolo nell’Onu, come suggerito da un recente studio della FEPS di Bruxelles elaborato dall’Istituto Affari Internazionali (IAI).

Infine, la Comunicazione differisce dall’approccio del passato in relazione a due temi principali. Rispetto ai precedenti documenti, insiste molto di più sulla necessità di concentrarsi su “coerenza, unità e solidarietà” interne dell’Ue come condizione per un’azione esterna più efficace, riconoscendo le sfide senza precedenti che impattano sul progetto europeo e l’accresciuta urgenza di rafforzare il coordinamento tra le istituzioni e gli Stati membri. Inoltre, la Comunicazione propone una sorta di “multilateralismo modulare”, basato su una cooperazione più stretta con partner che condividono lo stesso orientamento dell’Ue, primi tra tutti gli Stati Uniti, nella difesa dei principi e delle norme universali e integrato da partenariati settoriali con altri attori su questioni di interesse comune come il cambiamento climatico, l’istruzione e la tecnologia.

Nel complesso, la Comunicazione congiunta presenta in modo franco le sfide e le opportunità in un mondo in transizione, “più imprevedibile e ineguale”, e dominato dalla competizione di “visioni e programmi”. Essa offre una valutazione onesta della fragilità dell’Ue e presenta alcune proposte concrete per realizzare il suo impegno verso il multilateralismo, ma non si addentra abbastanza nell’analisi delle sue potenzialità, in particolare in materia di riforma delle Nazioni Unite. La situazione attuale impone una sana dose di realismo ma affrontare il futuro richiederà un’ulteriore iniezione di dinamismo e ambizione.

Una versione in inglese di questo testo è stata pubblicata sul The Progressive Post della FEPS. Traduzione dall’originale a cura di Francesco Tabarrini.
Nella foto di copertina EPA-EFE/John Thys / POOL il segretario generale delle Nazioni Unite António Guterres e il presidente del Consiglio europeo Charles Michel