Wto: perché serve ancora per mediare fra Usa e Cina
Pubblichiamo di seguito il terzo e ultimo articolo finalisti della VIII edizione della ‘Local Essay Competition’ di ELSA Italia in collaborazione con la nostra rivista sul diritto commerciale internazionale, con particolare attenzione al ruolo dell’Organizzazione mondiale del commercio (Wto).
Qualunque Stato diventi membro dell’Organizzazione mondiale del Commercio (Wto) presta il consenso all’intervento dell’organo interno addetto alla risoluzione delle controversie, il Dispute Settlement Body (Dsb).
Qualora sorgesse una controversia tra due o più Stati membri del Wto che non fosse risolvibile avvalendosi di negoziati tra i Paesi coinvolti, la soluzione di tale questione potrebbe essere delegata presentando un ricorso (il complain) al Dispute Settlement Body (Dsb), un organismo costituito dai rappresentati di tutti i Paesi membri del Wto. Una volta presentato il ricorso, viene costituito un panel di tre esperti che vengono incaricati di risolvere la controversia. Dopo aver ascoltato le parti in causa e le loro eventuali osservazioni, il panel si esprime con un report nel quale stabilisce se il ricorrente è legittimato a contestare la misura adottata dal convenuto.
La procedura davanti al Dsb
Rispetto al Gatt originario (il General Agreement on Tariffs and Trade del 1947), il metodo di assunzione della decisione è stato modificato stabilendo il cosiddetto consensus negativo (inverted consensus), che consiste nell’adozione automatica del report, a meno che si formi il consensus per respingerlo (è necessario che tutti i partecipanti al Dsb formulino una obiezione). Ulteriore novità rispetto al Gatt è l’introduzione della possibilità di fare appello: il report potrà essere impugnato davanti all’Appellate Body – un organo di appello permanente costituito da sette giudici – che produrrà a sua volta un report finale nel quale stabilisce se lo Stato ha violato gli accordi.
Qualora il report finale dovesse riconoscere la sussistenza di un illecito internazionale, la prima conseguenza potrebbe consistere nell’obbligo di far cessare tale illecito, quindi nel ritiro della misura. Qualora ciò non fosse possibile, l’alternativa potrebbe consistere nell’offerta, da parte dello Stato autore dell’illecito, di compensazioni: concessioni che lo Stato può offrire agli altri Stati che sono stati lesi dalla misura.
Ultima soluzione, che garantisce maggiormente il rispetto del sistema, è l’autorizzazione all’applicazione delle cd retaliations: misure ritorsive, generalmente dazi o contingentamenti, dirette a toccare un settore particolarmente sensibile del paese autore dell’illecito, la cui durata dipende dalla cessazione delle violazioni degli accordi commerciali. Lo scopo delle rappresaglie è aumentare la pressione sui governi riconosciuti colpevoli di pratiche commerciali sleali; pressione che arriva direttamente dall’interno, cioè dagli operatori privati operanti nel commercio, tra i primi a subire svantaggi commerciali a causa delle ritorsioni, i quali spingeranno il proprio Stato a porre fine alle violazioni internazionali.
Cronistoria dello scontro fra Washington e Pechino
Le due maggiori potenze economiche mondiali si sono trovate spesso ad affrontarsi nell’ambito del commercio internazionale. Il confronto tra le medesime si è acceso in maggior misura in anni più recenti con lo scontro provocato dalla cosiddetta “guerra dei dazi” attuata dagli Stati Uniti e volta a danneggiare Cina e Unione europea in particolar modo. Le politiche protezioniste e sovraniste adottate da Washington, oltre a mettere in pericolo l’equilibrio delle maggiori economie mondiali, hanno diffuso il preconcetto di una profonda crisi del Wto e del fallimento del Dsb.
Ciononostante, a partire dall’adesione della Cina al Wto, il Dsb si è spesso trovato a dirimere questioni sorte proprio tra i due Paesi membri: a partire dal 2002, il Wto ha registrato 38 controversie che sono state poste sotto la lente dell’organismo di risoluzione delle controversie, 23 casi hanno visto come complainant gli Stati Uniti e 15 la Cina.
Tra gli scontri più recenti che hanno visto implicate le due potenze in questione, ed è rimasta al centro dei riflettori per mesi a causa della tensione creatasi tra gli Stati coinvolti, si ricorda la causa avente ad oggetto l’aumento dei dazi applicati su alluminio e acciaio, la cui applicazione è stata giustificata attraverso l’utilizzo dell’eccezione riconosciuta dall’art XXI del Gatt 1994 che prevede la possibilità per gli Stati membri di adottare, in situazioni particolari, delle misure protettive della propria economia.
La Cina, dopo un primo invito al confronto il 5 aprile 2018 dal quale sono scaturiti dei negoziati poi rivelatisi fallimentari, ha deciso di ricorrere, il 14 ottobre 2018, al Dsb chiedendo la costituzione di un Panel11 sostenendo che le misure Usa siano state assunte, oltre la misura necessaria e senza stabilirne la durata, allo scopo di alleviare il pregiudizio arrecato ai produttori americani di acciaio e alluminio dall’importazione di tali materiali sebbene:
1) i prodotti in questione non siano importati in quantità tali da costituire un pregiudizio o una minaccia per i produttori americani;
2) gli Usa non abbiano dimostrato, portando degli esempi concreti, i danni provocati dalle importazioni;
3) gli Usa non abbiano dimostrato il nesso causale tra il pregiudizio e l’aumento delle importazioni;
4) gli Usa abbiano adottato tali misure senza consultare preventivamente il WTO e gli Stati membri interessati da tali misure;
5) gli Usa abbiano imposto dazi all’importazione in eccesso rispetto a quelli stabiliti nelle Schedule of Concessions and Commitments.
Il 25 gennaio 2019 è stato costituito il panel richiesto dalla Cina e si attende con ansia il suo giudizio. Il panel è attualmente ancora all’opera anche a causa dell’ostruzionismo posto in essere dagli Stati Uniti, volto a bloccare la nomina dei membri dell’Appellate Body, ad oggi costituito solo da 3 membri su 7 che rischia di scendere al di sotto del numero utile per poter deliberare, con il rischio di una compromissione del sistema di risoluzione, oltre al rallentamento nella soluzione delle cause già in atto.
Il senso del Dsb nell’ordine globale
Nonostante si parli di crisi del Dsb, i numeri dicono il contrario: nel 2018 c’è stato un aumento del 44% delle consultazioni e del 69% nella costituzione dei panel rispetto al 2017; l’anno appena trascorso è stato il più produttivo in termini di procedimenti attivi; ed è stato caratterizzato da un aumento di partecipazione da parte dei paesi in via di sviluppo sia nei panels che come soggetti delle controversie. Il 2019 sarà un anno cruciale per il proseguimento del Dsb, perché entro dicembre l’Appellate Body potrebbe essere costituito da un solo membro qualora non si riuscisse a trovare una soluzione allo stallo, determinando la fine del Dsb.
In conclusione, come dichiarato dal presidente della WTO, Roberto Azevêdo, “la soluzione a queste teorie volte a girare le spalle alla globalizzazione è sempre il dialogo, un dialogo che viene offerto dal Wto attraverso il suo sistema multilaterale di risoluzione delle controversie”. Probabile che, ancora una volta, a dare una svolta per la risoluzione della tensione intercorrente tra Usa e Cina sarà proprio il Dsb.
Foto di copertina © Stephen Shaver via ZUMA Wire