Quali sono gli obiettivi prioritari del governo Renzi in materia di politica estera? E in che misura è riuscito finora a conseguirli? È cresciuto il ruolo dell’Italia in ambito Ue e sulla scena internazionale? Sono alcuni degli interrogativi affrontati nell’ultimo rapporto dello IAI sulla politica estera italiana che verrà presentato giovedì prossimo.

In questo articolo, anticipa alcuni passaggi del rapporto su tre questioni centrali dell’agenda di politica estera del governo Renzi: la governance economica Ue, la crisi migratoria e la politica di sicurezza e difesa.

Le sfide più impegnative che ha affrontato la politica estera italiana nel periodo in esame – la crescente instabilità del vicinato, la crisi migratoria, l’acuirsi della minaccia terroristica, le riemergenti turbolenze finanziarie – sono le stesse con cui hanno dovuto misurarsi, pur con diversa intensità, anche gli altri paesi europei.

Si tratta di sfide che possono trovare una risposta efficace solo a livello europeo. È quindi naturale che l’Unione europea (Ue) sia stata, come per lo più anche in passato, il principale campo di azione della diplomazia italiana.

Alla ricerca di una nuova governance economica
In campo economico, Roma ha puntato a una ridefinizione delle priorità e della strategia complessiva dell’Unione che consentisse una maggiore flessibilità nelle politiche di bilancio nazionali, una più ampia condivisione dei rischi e un’effettiva azione anticiclica a livello europeo.

Ha dovuto però fare i conti con tre ostacoli principali: il persistente approccio rigorista della Germania e di altri paesi – gran parte dei quali non mediterranei – che hanno invece continuato a porre l’accento sul rispetto delle regole di bilancio e sulla riduzione dei rischi, mostrando ben poca propensione ad accettare nuovi meccanismi di solidarietà; l’esplodere di altre emergenze – la crisi migratoria e l’ondata di attacchi terroristici sul suolo europeo – che sono passate in cima all’agenda europea, relegando in secondo piano le strategie di riforma economica; lo scarso ruolo propulsivo delle istituzioni europee, in particolare della Commissione.

Con la Commissione , il premier Matteo Renzi ha avuto momenti di aspro confronto in merito, in particolare, alle regole di bilancio. Un’escalation di dichiarazioni polemiche all’inizio del 2016 ha creato forti tensioni con Bruxelles. Successivamente, il governo ha assunto un atteggiamento più costruttivo, avanzando una serie di proposte sulla riforma della governance economica europea in larga parte in sintonia con gli obiettivi della Commissione e della Banca centrale europea (Bce).

D’altra parte, l’Italia ha continuato a trovarsi in una posizione di intrinseca debolezza in ambito europeo a causa della mancanza di una prospettiva credibile di riduzione nel breve e medio termine dell’ingente debito pubblico e della persistente fragilità del sistema bancario nazionale che è emersa in piena luce nei primi mesi del 2016.

Reagendo alla tendenza a procrastinare e annacquare la riforma della governance economica, già evidente nel rapporto dei “cinque presidenti” di metà 2015, il governo ha presentato nel febbraio 2016 un ampio documento, tornando a chiedere una maggiore simmetria nel processo di aggiustamento macroeconomico, il rilancio degli investimenti infrastrutturali e il completamento dell’Unione bancaria (in particolare l’istituzione del previsto meccanismo per la garanzia comune sui depositi, un progetto che è stato, di fatto, congelato).

Di fronte all’inasprirsi della crisi di fiducia all’interno dell’Ue e all’incapacità delle istituzioni Ue di darvi una risposta adeguata, il governo Renzi ha rilanciato anche l’idea di una più ampia riforma dell’Ue che le ridia legittimità e consenta un approfondimento dell’integrazione fra i paesi dell’eurozona.

In quest’ottica, il governo sembra aver accettato l’idea che possa esservi una crescente differenziazione nei livelli di integrazione fra i paesi membri. Nella convinzione che, in un contesto di integrazione differenziata, sia necessario un nucleo di paesi membri in grado di svolgere un ruolo propulsivo, il ministro degli esteri Paolo Gentiloni ha promosso un processo di consultazione e coordinamento politico tra sei paesi fondatori dell’Unione.

Il tentativo ha incontrato inizialmente dubbi e resistenze negli altri paesi interessati, ma a metà del 2016 sembrava avere concrete prospettive di sviluppo, anche come riflesso dell’esito del referendum britannico sulla Brexit.

La sfida migratoria
L’Italia ha svolto un importante ruolo propositivo in materia di immigrazione, insistendo sul principio di una gestione comune e solidale della crisi in atto. Con il “Migration Compact”, un documento presentato nell’aprile del 2016, il governo ha posto l’accento sulla necessità di dedicare più attenzione ed energie agli aspetti esterni della politica migratoria e di asilo e di destinare risorse aggiuntive al miglioramento delle opportunità di sviluppo dei paesi di origine e di transito, in particolare di quelli africani.

In tal modo, l’Italia ha cercato di modificare la tendenza prevalente all’interno dell’Ue a trattare dei problemi dell’immigrazione guardando soprattutto ai problemi di sicurezza.

L’attuazione del piano italiano richiede però una mobilitazione notevole di risorse e un’attenta verifica dell’effettiva disponibilità dei governi africani a collaborare alla gestione dei flussi migratori con modalità che non siano in contrasto con i principi europei e del diritto internazionale.

Sotto quest’ultimo aspetto, appare problematico lo stesso accordo raggiunto fra Ue e Turchia nel marzo 2016 per contenere il flusso dei migranti e dei profughi verso l’Europa. L’idea, prospettata dal governo italiano, che esso possa costituire un modello di riferimento per la cooperazione con altri paesi suscita notevoli perplessità.

Su altri aspetti della politica migratoria, i passi avanti sono stati estremamente limitati. In particolare è rimasto largamente inattuato il piano europeo, approvato nel settembre 2015, per la ridistribuzione sul territorio europeo dei richiedenti asilo giunti in Italia e in Grecia, che è stato al centro di un’aspra contesa politica.

Anche l’idea di rivedere il Regolamento di Dublino con un nuovo sistema di quote basato sul principio di solidarietà e di equa distribuzione dei richiedenti asilo – uno degli obiettivi prioritari dell’Italia – ha continuato a incontrare una forte resistenza.

Verso un nuovo modello per la difesa
L’impegno ad uno sviluppo e adattamento dello strumento militare ha trovato un significativo riscontro nell’adozione di un “Libro Bianco” che delinea una strategia di medio termine per la politica di sicurezza internazionale e di difesa. Con questo sforzo di correlare obiettivi, strumenti e risorse in un quadro più organico e coerente si è cercato di colmare una vistosa lacuna rispetto agli altri maggiori paesi europei.

L’ambizioso piano di riforma propugnato nel Libro Bianco continua però a scontrarsi con una serie di ostacoli legislativi e amministrativi e di resistenze corporative. D’altronde, le spese per la “funzione Difesa” continuano a diminuire, ampliando il divario con gli impegni assunti in sede Nato.

In linea con la strategia generale di politica estera del governo, il Libro Bianco indica esplicitamente la regione euromediterranea come lo scacchiere prioritario di azione per gli interventi dell’Italia. In effetti, vi è stato un ri-orientamento complessivo dell’impegno militare verso il Mediterraneo e il Medioriente, dove le Forze Armate italiane svolgono oggi un ruolo di spicco, e talora di guida, nell’ambito delle missioni di stabilizzazione e gestione delle crisi.

L’Italia ha anche assunto impegni militari significativi nel quadro della coalizione anti-Isis in Iraq e dei piani per il rafforzamento del dispositivo di dissuasione della Nato in risposta alla crisi ucraina. Più direttamente collegato agli interessi nazionali è il contributo di primo piano fornito in diverse operazioni navali nel Mediterraneo per il soccorso dei migranti e il contrasto ai trafficanti di esseri umani.

Il governo ha anche evocato, più volte, la possibilità di un intervento terrestre in Libia, qualora se ne determinassero le condizioni politiche e legali, incluso un mandato dell’Onu. L’interrogativo è se questa partecipazione così ampia e attiva alle missioni di sicurezza e il contributo alla difesa collettiva – che è uno dei trattati distintivi del profilo internazionale dell’Italia – sia sostenibile nel più lungo termine data la scarsità di risorse e le persistenti difficoltà ad attuare una riforma incisiva dello strumento militare.