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Politica europea di vicinato

L’Ue cambia passo nel Mediterraneo

31 Mag 2011 - Michele Comelli - Michele Comelli

Il 25 maggio la Commissione europea e l’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza hanno lanciato una proposta di revisione della Politica europea di vicinato (Pev) che dal 2003 regola le relazioni dell’Ue con i paesi vicini, ossia quelli dell’Europa orientale, del Mediterraneo meridionale e del Caucaso.

Non si tratta in realtà di una rivoluzione copernicana, ma di una parziale riformulazione degli obiettivi e degli strumenti della Pev, unitamente a un incremento dei fondi ad essa destinati. Il documento, che sarà discusso dal Consiglio dell’Ue, è il risultato di un processo di riflessione iniziato nel luglio 2010, prima, quindi, dei rivolgimenti politici nel mondo arabo, anche se questi ultimi hanno certamente reso tale revisione ancora più urgente e necessaria.

Più ambizioni
Il documento della Commissione è stato pubblicato contestualmente ai rapporti annuali sullo stato di attuazione della Pev, divisi per paese e per settore. Il quadro che ne emerge è ancora una volta disomogeneo, con alcuni paesi – tra i quali Marocco, Giordania e Moldova – e alcuni settori, che hanno fatto registrare sensibili progressi, mentre altri sono rimasti fermi o hanno visto deteriorarsi il quadro delle riforme.

Il nuovo approccio ha tre direttrici principali.

In primo luogo, la Commissione e l’Alto rappresentante propongono di sostenere con più decisione del passato i paesi vicini impegnati nella costruzione di una democrazia effettiva, che non si limiti al solo momento elettorale, ma includa i diritti civili e politici, come la libertà di opinione ed espressione, la libera competizione tra partiti politici, l’indipendenza della magistratura, ecc.

In sostanza, bisogna assicurare che i paesi vicini costruiscano una democrazia profonda (“deep democracy”) e non soltanto di facciata (“surface democracy”), com’è stato fino ad oggi per i governi autoritari del Sud del Mediterraneo, accomunati alle democrazie solo per gli appuntamenti elettorali, peraltro né liberi né imparziali. Per realizzare una vera democrazia nei paesi vicini, e in particolare in quelli del Sud del Mediterraneo, la Commissione e l’Alto rappresentante propongono di impegnarsi di più anche nel dialogo con le società civili, elemento finora trascurato dalle politiche europee.

Chiedono inoltre di sostenere non solo la crescita economica tout court, ma anche lo sviluppo sostenibile nei paesi vicini, con un’attenzione speciale per la riduzione delle disparità regionali e sociali. Anche questo secondo obiettivo è stato pensato soprattutto per i paesi del Mediterraneo meridionale che hanno registrato in questi anni una notevole crescita economica, ma anche una crescente disuguaglianza nella distribuzione del reddito, che ha penalizzato soprattutto i giovani, in particolare quelli istruiti, e le donne. È stata proprio questa sperequazione socio-economica, unitamente alla mancanza di libertà, alla base delle rivolte della “primavera araba”.

La terza direttrice di azione proposta dalla Commissione e dall’Alto rappresentante è il rafforzamento delle dimensioni regionali della Politica europea di vicinato, ad Est tramite l’iniziativa del Partenariato orientale e a Sud tramite l’Unione per il Mediterraneo, che pure versa in una grave crisi politica ed istituzionale.

Nodo risorse
Per far fronte a questi nuovi e più ambiziosi obiettivi, la Commissione e l’Alto rappresentante propongono un significativo aumento dei fondi, finora piuttosto modesti, per i paesi vicini. Ai 5,7 miliardi di euro destinati al vicinato per il periodo fino al 2013, verranno aggiunti 1,242 miliardi di euro. È previsto inoltre che la Banca europea per gli investimenti (Bei) incrementi il suo sostegno a favore dei paesi vicini, in particolare di quelli mediterranei. L’obiettivo è che giunga a finanziare da qui al 2013 una somma pari a quasi 6 miliardi di euro per i paesi della sponda Sud del Mediterraneo.

Il punto centrale della proposta si può riassumere nella formula: più sostegno da parte dell’Ue ai paesi vicini in cambio di maggiori e più incisive riforme democratiche (“more for more”, “più in cambio di più”, come recita il nuovo mantra della Commissione). I destinatari di questo nuovo approccio sono tutti i paesi vicini, sia orientali che mediterranei, ma è soprattutto a questi ultimi che l’Ue rivolge la sua proposta.

I vicini del Mediterraneo si sono mostrati refrattari alle riforme auspicate dall’Ue, soprattutto a quelle che dovevano portare a un sistema democratico e rispettoso dei diritti umani. L’Ue, dal canto suo, ha basato la Pev sul principio della condizionalità, ma lo ha poi applicato, all’atto pratico, in modo erratico e spesso incoerente.

Forma e sostanza
I regimi autoritari nei paesi dell’area – alcuni sono ancora al potere – vedevano la Pev come un’opportunità per approfondire i legami con l’Ue sul piano economico e commerciale ed erano assai poco disposti a discutere di riforme politiche. D’altro canto, l’Ue, preoccupata che la stabilità di questi paesi venisse messa a repentaglio dall’emergere di nuovi attori politici, come i partiti islamici, ha di fatto rinunciato a insistere sul tema delle riforme e della democrazia.

Il nuovo approccio aspira dunque ad affrancarsi dall’obiettivo di una “stabilità formale”, per privilegiare quella che Lady Ashton ha chiamato “stabilità sostenibile”. Come ha riconosciuto il Commissario europeo per l’Allargamento e la politica di vicinato Fuele, l’approccio precedente mancava di lungimiranza, e anche per questo si è rivelato fallimentare. Più condizionalità dunque, sia positiva – incentivi, come maggiori fondi, maggiori possibilità di accesso all’Ue sia per i cittadini dei paesi vicini, sia per i prodotti in provenienza da questi paesi, in cambio di riforme – sia negativa – riduzione degli incentivi o misure coercitive, come le sanzioni, in caso di mancanza di riforme.

Sono proposte tutt’altro che rivoluzionarie, che mirano ad applicare ai paesi mediterranei una serie di incentivi già promessi ai paesi dell’Est nel quadro del Partenariato orientale. Inoltre, queste proposte erano già state delineate in una precedente proposta della Commissione e dell’Alto rappresentante, destinata ai soli paesi del Sud: il Partenariato per la Democrazia e la Prosperità condivisa nel Mediterraneo meridionale.

Riequilibrio
La proposta sembra dunque rimettere in equilibrio le due principali componenti geografiche della Pev: la dimensione orientale e quella meridionale, riportando quest’ultima più vicina alla prima, anche perché non viene fatto alcun cenno a eventuali prospettive di adesione all’Ue da parte dei paesi dell’Europa orientale. In mancanza di nuovi allargamenti – oltre a quelli già difficili ai paesi dei Balcani occidentali e alla Turchia – la Pev si configura sempre di più come il grande quadro all’interno del quale l’Ue gestisce i rapporti bilaterali con una serie di paesi diversi tra loro.

Molte sfide attendono comunque la nuova Politica di vicinato, D’altronde, in una fase di ri-nazionalizzazione delle politiche estere, non è facile arrivare a una coerente politica comune fra gli stati membri, come si è visto chiaramente nel caso delle crisi in Nord Africa e dell’intervento della coalizione occidentale contro il regime di Gheddafi in Libia.

Tutt’altro che scontata è anche la cooperazione tra Bruxelles e le capitali europee sull’immigrazione in provenienza dal Nord Africa, che è una delle questioni centrali nei rapporti con i vicini del Sud.

Alcuni europarlamentari del Partito popolare europeo hanno poi chiesto che i ventilati aumenti dei fondi della Pev siano ripartiti tra paesi del Sud e dell’Est in modo che questi ultimi non siano penalizzati (in realtà, al momento i primi ricevono 6,9 euro a testa all’anno e i secondi 5,2, se non si tiene conto dei fondi destinati all’Autorità palestinese, che fa caso a sé). Si ripropone insomma all’interno dell’Ue la disputa tra i sostenitori dell’uno e dell’altro gruppo di paesi.

L’aumento dei fondi per la Pev nell’ambito delle prossime prospettive finanziarie (2014-2020) sarà inoltre complicato dalla scarsità di risorse dovuta alla crisi economico-finanziaria.

Resta infine il rebus dell’Unione per il mediterraneo (Upm). Non è chiaro come la nuova Pev, con la sua maggiore enfasi sulla condizionalità e sul sostegno alla riforma dell’assetto politico, potrà conciliarsi e coordinarsi con l’Upm, che punta invece alla realizzazione di alcuni progetti concreti nella regione mediterranea, relegando in una posizione marginale la promozione della democrazia e dei diritti umani.

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Vedi inoltre:

Partenariato per la Democrazia e la Prosperità condivisa nel Mediterraneo meridionale.

The European Neighbourhood Policy and the Southern Mediterranean

Una nuova risposta per un vicinato che cambia