Il vertice straordinario dell’Ue di metà marzo sulla crisi libica ha espresso il “sostegno incondizionato dell’Unione all’aspirazione dei nostri vicini a godere della nostra stessa libertà’’ e ha proposto un salto qualitativo nelle relazioni tra Ue e vicini del Sud. Ciò implica la fine del decennale approccio europeo secondo cui il bacino del Mediterraneo va considerato come un’area omogenea a cui applicare una strategia politica unitaria.

Il Consiglio europeo ha deciso la ‘‘rapida revisione delle partnership e dei programmi di assistenza esistenti’’ sulla base di una ‘‘approccio paese per paese’’. Ha accolto positivamente le proposte della Commissione e dell’Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza, Catherine Ashton, di varare ‘una “Partnership per la democrazia e la prosperità condivisa con il Mediterraneo Sud’’ basata su un “approccio di differenziazione e di incentivi’’. Ha concluso che ‘‘traendo le lezioni da quanto accaduto, l’Unione europea è pronta a rivedere le missioni dell’Unione per il Mediterraneo’’.

Specificità e quadro unitario
Iscrivere le relazioni tra i paesi europei e quelli della sponda sud del Mediterraneo in un quadro politico-istituzionale unitario è. stato per decenni uno dei capisaldi della politica europea nella regione. La politica globale mediterranea negli anni ‘70, la partnership mediterranea negli anni ‘90 così come l’Unione per il Mediterraneo lanciata nel 2008 sono state altrettante matrici comuni delle relazioni di ogni singolo paese dell’area con l’Europa.

Ai primi accordi fotocopia tra i paesi della sponda sud e la Comunità europea sono succeduti quelli, altrettanto fotocopia, di associazione dopo il lancio del Partenariato euro-mediterraneo nel 1995 a Barcellona.

Solo a metà dello scorso decennio, fermo restando il primato del quadro unitario, ciascun paese mediterraneo ha beneficiato, accanto al regime di associazione, di accordi bilaterali di ‘’vicinato’’ dai contenuti modulati secondo le sue specificità.

I recenti eventi in Nord Africa hanno messo una pietra tombale sul già traballante quadro multilaterale unitario dell’Ue nella regione. Il processo di Barcellona aveva deluso molte aspettative, rivelandosi incapace di promuovere il libero scambio, di avviare la soluzione dei conflitti e di assicurare significativi passi avanti nella democrazia e nella tutela dei diritti della persona.

L’Unione per il Mediterraneo ha rappresentato un fallimento eclatante, deludendo quanti consideravano che meccanismi di governance euromediterranea e grandi progetti comuni potessero innescare un processo unificante tra le due sponde del Mediterraneo. La governance congiunta non ha mai visto la luce e i grandi progetti comuni hanno stentato a decollare.

Il fatto è che l’approccio armonizzato al Mediterraneo Sud andava bene per la originaria Comunità europea del commercio e del mercato unico. Ha invece rivelato i suoi limiti quando la nuova Unione europea ad elevata integrazione economica e con una nascente politica estera ha voluto dar vita ad una più autentica presenza nella regione.

L’Ue si è innanzitutto scontrata – ed è stata la causa immediata del fallimento dell’Unione per il Mediterraneo – con l’interminabile conflitto israelo-palestinese. Insormontabili lacerazioni hanno infatti impedito che potessero sedere allo stesso tavolo Israele e paesi arabi. Più fondamentalmente, le grandi differenze tra gli stessi paesi mediterranei hanno vanificato l’approccio unitario. Lo stesso abito cucito dagli europei non poteva alla lunga essere indossato indifferentemente da paesi petroliferi e non, quelli interessati all’adesione e quelli indifferenti, quelli dittatoriali e quelli più aperti, quelli filo e anti-occidentali. Ne è una prova la radicata divisione tra gli stessi paesi arabi, incapaci di costruire non solo un minimo di cooperazione politica, ma anche un quadro di scambi economici, di discipline comuni o di infrastrutture congiunte.

Nuovo approccio
I nuovi orientamenti del Consiglio europeo si basano sulla semplice anche se tardiva constatazione che “nessun paese nella regione è uguale, dobbiamo quindi reagire alle specificità di ciascuno di essi’’. Prendendo atto delle nuove domande di partecipazione politica, di dignità e di maggiori opportunità di lavoro, l’Ue invita dunque a ‘‘più rapide e più ambiziose riforme politiche ed economiche’’, mettendo sul tavolo l’idea di una “partnership per la democrazia e la prosperità condivisa” con i partner della sponda Sud che siano disposti ad impegnarsi su un’agenda così ambiziosa.

L’elemento originale della partnership è rappresentato dal fatto che le riforme nazionali dovranno essere specifiche e misurabili. L’Unione offrirà incentivi a tal fine. I paesi che procederanno più speditamente sulla via delle riforme potranno contare su un maggiore sostegno dalla Ue, “di più per di più’’. Essenziale sarà al riguardo l’ascolto delle domande provenienti dalle società civili. Criteri di valutazione delle riforme saranno gli standard in materia di diritti umani e di governance.

Libere e opportunamente monitorate elezioni saranno il requisito di ingresso nella Partnership. Simmetricamente, giocherà in maniera più incisiva la “condizionalità’’. Saranno penalizzati i paesi refrattari a imboccare la strada delle riforme. Il sostegno economico dell’Ue sarà ridistribuito a danno dei paesi che rifiutano o si ritirano dai programmi di riforma. Saranno invece avvantaggiati prima di tutti Tunisia, Egitto e Libia.

Poca sostanza
Per incentivare le riforme Bruxelles offre una gamma di provvidenze in settori quali il supporto alle società civili, il sostegno della mobilità, lo sviluppo economico, commercio e investimenti e la cooperazione in varie materie. Viene ipotizzata anche un’accresciuta assistenza finanziaria. Tutte misure attraenti, certo, ma è legittimo chiedersi se e quanto siano in grado di sedurre società e nuove classi dirigenti.

Il Mediterraneo non è più il mare nostrum di ieri. Data la sua ritrovata centralità strategica, nuovi attori sono presenti con offerte forti o generose quali Stati Uniti, Cina, Russia, Turchia e paesi del Golfo. L’Europa è in competizione con loro. Non basta a garantire posizione di privilegio all’Europa l’offerta delle tradizionali misure di assistenza, anche se riverniciate, leggermente arricchite e ripresentate a tavoli bilaterali. L’Alto Rappresentante stesso, Catherine Ashton, ammette – Corriere della Sera del 26 marzo – che “il programma manca di attrattiva” . “Esso però’- aggiunge la Ashton – non manca di ambizione’’. Ė lecito dubitarne.

La gran maggioranza dei paesi mediterranei ha un bisogno immediato di risorse finanziarie da destinare a spesa sociale e alimentare, occupazione, sviluppo economico, riforme civili o altro. Sotto questo profilo l’offerta europea è deludente. Non è previsto per il momento nessun trasferimento a fondo perduto aggiuntivo, ma al massimo qualche redistribuzione tra paesi, all’interno di una dotazione globale definita sei anni fa e chiaramente insufficiente a fronte alle domande.

Basti dire che per il 2011-13 sono al momento disponibili per Tunisia e Egitto rispettivamente solo 240 e 435 milioni di euro. Anche se Bruxelles riuscisse nei prossimi mesi a mobilitare dai paesi europei e dalle pieghe del suo bilancio nuovi fondi, essi rischiano di essere insufficienti e tardivi. Per il resto, sono promesse maggiori risorse per prestiti attraverso il sistema bancario europeo opportunamente rifinanziato o riformato. Ma anche qui la sostanza è modesta. Questi prestiti, oltre a non essere disponibili in tempi rapidi, sono a condizioni non agevolate, quindi di dubbia appetibilità.

Più coraggio
Altri interventi potrebbero essere molto interessanti per i singoli paesi, ma le offerte europee appaiono timide, quando non nulle. Modeste sono le facilitazioni per le esportazioni, in particolare agricole. È addirittura ignorato il dramma dell’emigrazione dalle sponde tunisine, libiche o da altri eventuali porti. È invece mantenuto, con qualche possibile alleggerimento, l’umiliante sistema di visti per l’accesso in Europa dai paesi del Sud.

L’Unione si mostra pronta per interventi che facilitino i processi elettorali e lo sviluppo delle società civili. Ma i paesi del Sud hanno anche altre impellenti esigenze, prima di tutto quelle relative alla sicurezza interna e alla soddisfazione dei bisogni alimentari primari. Al riguardo non esiste alcuna offerta da parte dell’Unione europea.

L’ebollizione nel Mediterraneo procede in modo rapido e imprevedibile. I capi di governo si sono impegnati ad esaminare in tempi brevi le misure proposte da Commissione e Alto Rappresentante. Altre sono annunciate per aprile per rivedere in chiave di differenziazione, condizionalità e partenariato tra società gli accordi di vicinato tra Unione e singoli paesi mediterranei.

Occorre maggiore coraggio e ben più sostanziosa generosità da parte europea. Le misure proposte da Bruxelles sollecitano soprattutto istituzioni europee e governi nazionali. C’è da chiedersi se gli attori europei del mondo associativo, delle professioni e dell’economia non sarebbero in grado di contribuire anch’essi alla solidarietà europea con azioni importanti per loro stessi e per i partner mediterranei.

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