Sono ormai passati tre anni da quando, nel febbraio 2008, i 27 paesi dell’Unione europea hanno deciso di dar vita alla missione European Union Rule of Law Mission in Kosovo (Eulex), volta ad assistere le istituzioni del Kosovo nel raggiungimento e consolidamento di livelli europei e internazionali di rispetto della legalità. A tal fine la missione svolge funzioni di guida, monitoraggio, consulenza e, dove necessario, anche esecutive nei tre settori chiave della polizia, delle dogane e della giustizia.

La scelta di avviare la missione è nata dalla consapevolezza che dall’attuazione della giustizia nell’area dipendevano anche la stabilità territoriale e quella della regione balcanica. Peraltro, al consenso unanime dei paesi Ue sull’avvio della missione ha fatto da contrappunto una differenza di posizioni sul riconoscimento dell’indipendenza del Kosovo, che sarebbe stata dichiarata di li a poco. Ancora oggi vi si oppongono cinque paesi dell’Ue.

Funzioni esecutive
Delle tre componenti della missione, quella riguardante la Giustizia è la più peculiare e forse innovativa, anche alla luce del massiccio impiego di circa 80 magistrati, provenienti da paesi dell’Ue e da altri che concorrono alla missione.

I magistrati di Eulex, che è divenuta operativa nel dicembre 2008, sono stati finora impegnati prevalentemente nell’amministrazione diretta della giustizia, esercitando quindi funzioni esecutive. Non si sono cioè limitati né al ruolo di meri tutori della giustizia del Kosovo, né tanto meno a quello di erogatori di un servizio separato da a quello fornito dalle procure e dai tribunali locali.

Al contrario, i magistrati in Kosovo dirigono le inchieste, esercitano l’azione penale e giudicano all’interno del sistema già esistente. Da subito è stato infatti avviato il processo di integrazione tra magistrati Eulex e locali, gli uni e gli altri chiamati ad operare nelle stesse strutture giudiziarie, facendo applicare lo stesso, e talora controverso, sistema normativo in vigore.

Domanda di giustizia
L’acquisita centralità delle funzioni esecutive da parte dei magistrati Eulex è dipesa da almeno due fattori. Il primo, di ordine giuridico, è strettamente connesso a due leggi che l’Assemblea del Kosovo ha approvato nella primavera del 2008: una prevede l’istituzione dello Special Prosecution Office (Sprk) a composizione mista e con competenza su tutto il territorio del Kosovo per crimini di guerra, criminalità organizzata, terrorismo e riciclaggio di proventi delittuosi; l’altra disciplina le competenze, tanto civili che penali, dei magistrati Eulex e le condizioni per il loro esercizio.

Il secondo fattore che ha determinato l’immediato coinvolgimento dei procuratori e dei giudici Eulex è lo stato assai critico in cui versa il corpo giudiziario del Kosovo, incapace da solo di dare risposte soddisfacenti tanto alla domanda quotidiana di giustizia quanto alla sfida della corruzione e della criminalità organizzata.

Pesano innanzitutto le condizioni materiali di lavoro, a partire dal trattamento economico dei magistrati kosovari, del tutto inadeguato rispetto alla complessità e delicatezza delle funzioni. Nel 2009 il salario mensile superava di poco i 400 € per i giudici delle istanze minori e i 600 € per i giudici della Corte Suprema.

L’organico è inoltre insufficiente: secondo uno studio pubblicato nel febbraio 2010 dal Kosovar Institute for Policy Research and Development (Kipred), il rapporto tra numero dei giudici e abitanti è di 14 a centomila abitanti, notevolmente inferiore anche a quello di altri paesi della regione come Montenegro (51/100.000) o Croazia (41/100.000).

Ma c’è un problema di qualità, oltre che di quantità. La precarietà della situazione sia prima che dopo il conflitto del 1999 ha fortemente limitato le opportunità di una robusta formazione professionale dei magistrati locali. Lo confermano anche i risultati del rapporto Osce del novembre 2009 sull’uso della carcerazione preventiva: vi si legge, fra l’altro, che “le richieste avanzate dai procuratori e le decisioni prese dai giudici per la detenzione molto spesso contengono motivazioni insufficienti”.

Pressioni e minacce
Né si può sottovalutare che le limitate dimensioni del paese, insieme alla persistente influenza delle strutture sociali intermedie, quali soprattutto le famiglie, i clan, i partiti ed i gruppi etnici, creano un contesto che espone i magistrati locali al rischio di condizionamenti: da semplici richieste di favori, a offerte o dazioni corruttive, fino a vere e proprie intimidazioni e violenze. Nell’aprile 2010 un nuovo rapporto dell’Osce sottolineava come i procuratori e i giudici del Kosovo fossero stati in più occasioni oggetto di “insulti, minacce ed aggressioni ad opera delle parti”.

Ciò contribuisce a spiegare perché l’ordine giudiziario kosovaro nel suo insieme abbia preso consapevolezza molto lentamente del ruolo cruciale che è chiamato a svolgere nella società e nelle istituzioni.

A questo deficit di coscienza di sé come corpo indipendente ed autonomo dello Stato non sono estranei taluni limiti dell’esperienza della United Nations Interim Administration in Kosovo (Unmik), che nel recente passato ha deciso di riservare i casi particolarmente sensibili, per natura dei fatti e rango degli accusati, alla propria giurisdizione, oppure, più semplicemente, ne ha congelato la trattazione.

In un caso come nell’altro, l’emarginazione della magistratura locale ha prodotto vari effetti negativi che vanno dal risentimento verso i magistrati internazionali alla riluttanza ad assumere integralmente le responsabilità proprie della funzione giudiziaria, tanto più gravosa in un contesto ancora segnato da alti livelli di illegalità.

Questo atteggiamento si è manifestato platealmente in diverse occasioni. Ad esempio, a conclusione di un processo conclusosi con la condanna di ex dirigenti dell’Esercito di liberazione del Kosovo (Uck) per crimini di guerra, il giudice kosovaro si è dissociato pubblicamente dalla decisione presa insieme ai colleghi Eulex. Altro episodio significativo: il dibattimento a carico del leader del movimento radicale Vetevendosje, imputato di violazione a disposizioni d’ordine pubblico, è stato ripetutamente rinviato per diverse settimane poiché nessun giudice locale era disposto a far parte del collegio giudicante.

Passi avanti
La situazione tuttavia è in movimento e alcuni importanti passi avanti sono stati compiuti. Lo scorso anno, ad esempio, il governo ha deciso l’aumento dei salari ai magistrati e il rafforzamento dello SPKR, con la creazione di una nuova unità di procuratori anticorruzione; da parte sua, l’Assemblea ha approvato una riforma della pianta giudiziaria. Anche l’organo di autogoverno della magistratura, il (Kjc) ha preso a funzionare con maggior regolarità mentre, pur con ritardo, si è pressoché conclusa la rinomina di procuratori e giudici a seguito di una procedura di valutazione affidata ad una commissione internazionale.

A pesare come un macigno è ancora un ingente arretrato giudiziario, come ricorda il Kosovo 2010 Progress Report pubblicato dalla Commissione europea nel novembre 2010. È un nodo irrisolto, che può vanificare qualsiasi sforzo per ridare efficacia e credibilità alla giustizia locale. Ma qui il contributo di procuratori e giudici Eulex nel loro quotidiano lavoro a fianco dei colleghi locali può continuare a rivelarsi importante.

Non va dimenticato che molte vecchie indagini sensibili sono state riprese, nuove inchieste sono state aperte soprattutto dallo Sprk, diretto da un procuratore Eulex; mentre i giudici della missione, per lo più in collegi misti, in poco meno di due anni sono riusciti a celebrare e concludere quasi 120 processi, una parte non trascurabile dei quali relativi a delitti gravi.

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