Ue e Africa in cerca di un nuovo equilibrio
Il 29-30 novembre si terrà a Tripoli, in Libia, il terzo vertice tra Africa e Unione europea (Ue) al quale parteciperanno 80 capi di stato e di governo in rappresentanza dei 27 paesi membri dell’Ue e dei 53 membri dell’Unione Africana (Ua). Oltre a fare un bilancio della strategia congiunta Africa-Ue avviata in occasione dell’ultimo vertice di Lisbona del 2007, si discuterà delle iniziative da intraprendere per rafforzare l’integrazione commerciale dell’Africa, fronteggiare le minacce emergenti, tra cui il terrorismo, e coinvolgere più attivamente la società civile e le istituzioni sovranazionali nella gestione dei progetti. Il problema di fondo, tuttavia, resta quello di rendere più equilibrata una partnership in cui l’Ue svolge sostanzialmente il ruolo di erogatore di finanziamenti, senza riuscire a portare avanti una sua coerente agenda politica, e l’Ua manca ancora di una piena capacità operativa.
Strategia congiunta
Nel dicembre 2007 veniva lanciata a Lisbona la Strategia congiunta Africa-Ue che sanciva l’inizio di un partenariato strategico tra i due continenti, costruito intorno a partenariati specifici in otto aree: pace e sicurezza, commercio, attuazione degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio, democrazia e diritti umani, infrastrutture, lotta ai cambiamenti climatici, ricerca, tecnologia e spazio. Corredata da un Piano d’Azione biennale, la Strategia congiunta intendeva riequilibrare il rapporto tra Europa e Africa, superando la tradizionale logica donatore-beneficiario. Il bilancio dei risultati raggiunti fino ad oggi, tuttavia, è abbastanza controverso.
Un primo merito del partenariato sta nell’aver intensificato il dialogo “tra continenti”, che oggi avviene su basi più regolari del passato e coinvolgendo, seppur con diversi gradi di successo, tanto le istituzioni sovranazionali quanto gli stati membri e i rappresentanti della società civile.
Degli otto partenariati tematici avviati, quello dedicato a pace e sicurezza ha raggiunto fino ad ora, i risultati migliori. Come evidenziato da un recente studio dello IAI, il dialogo politico si è intensificato e progressi di rilievo sono stati compiuti nella costruzione dell’”Architettura Africana di Pace e Sicurezza”, cui l’Ue ha fornito un contributo importante grazie a uno stanziamento, dal 2007, di circa un miliardo di euro.
Gli ambiziosi obiettivi fissati nel Piano d’Azione, tuttavia, sono ancora lontani. Per quanto riguarda gli altri partenariati, c’è accordo su alcune grandi questioni di comune interesse, dalla riforma dei principali formati di governance, ai progetti infrastrutturali, dalla sicurezza alimentare al cambiamento climatico. Ciò si è tradotto, negli ultimi mesi e in vista del vertice, nel lancio di imponenti iniziative in cui tuttavia l’Ue continua principalmente a svolgere il ruolo di finanziatore. Rientrano in questo quadro, ad esempio, le recenti proposte relative alla creazione di un’Agenzia spaziale africana sul modello di quella europea e l’ambizioso programma di cooperazione nel settore delle energie rinnovabili.
Investimenti e lavoro
Alla luce dei risultati finora conseguiti, la priorità per i prossimi anni è garantire la sostenibilità della crescita africana. Se il perseguimento (ancora lontano) degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio resterà al cuore della Strategia congiunta Africa-Ue, la Commissione europea ha recentemente riconosciuto la necessità di sostenere il processo di riforma degli strumenti di governance politica ed economica del continente africano e la valorizzazione delle risorse a sua disposizione. In quest’ottica, il vertice di Tripoli si concentrerà su tre punti chiave: investimenti, crescita economica e creazione di nuovi posti di lavoro.
Il Piano d’Azione 2011-2013 è ancora in una fase di finalizzazione, ma nelle intenzioni dei promotori dovrebbe combinare ambizioni e pragmatismo, sviluppando le priorità identificate a Lisbona nel 2007, ma prevedendo iniziative in grado di fornire un chiaro valore aggiunto a livello regionale, continentale e globale. Ciò dovrebbe contribuire al raggiungimento di alcuni obiettivi: un maggiore sostegno all’integrazione regionale e commerciale dell’Africa; una valorizzazione del nesso sviluppo-sicurezza, con particolare attenzione a sfide emergenti come il terrorismo nelle sue diverse articolazioni; una maggiore attenzione alla formazione dei cittadini africani; il lancio di alcuni “progetti bandiera” nel settore delle infrastrutture; e, non da ultimo, nuovi accordi in materia di cambiamento climatico. A livello generale, si prospetta un più ampio coinvolgimento dei soggetti africani, dalle organizzazioni sub-regionali ai privati.
Problemi aperti
Il rischio, tuttavia, che il vertice si risolva in un esercizio retorico, con l’annuncio di grandi progetti difficilmente attuabili in tempi brevi, è elevato. Rimangono inoltre alcuni nodi di fondo che la logica del partenariato non è riuscita a risolvere, in particolare la disparità tra i due partner. Seppure in una chiave più edulcorata del passato, la dinamica di fondo rimane infatti quella di un rapporto tra un partner, l’Ue, che dona, e un altro, l’Ua, che riceve anche con serie difficoltà ad assorbire i finanziamenti europei. Le croniche carenze africane in termini di risorse umane e capacità di gestione non aiutano a riequilibrare tale rapporto.
Ne deriva che anche un altro caposaldo della Strategia, il principio della “African ownership”, ovvero la capacità sia di trovare una soluzione africana alle crisi del continente, sia di definire le priorità e obiettivi dei finanziamenti europei, fino ad oggi non ha trovato riscontri.
Alle difficoltà africane ne corrispondono altrettante, seppur di diverso tipo, da parte europea. L’Ue continua infatti ad essere percepita essenzialmente come una cassa da cui attingere fondi: malgrado l’istituzionalizzazione del dialogo politico con la controparte africana, l’Ue fatica a qualificarsi come un interlocutore politico coeso, con proposte e programmi omogenei.
In parziale competizione con il rafforzamento della posizione dell’Ue verso l’Africa ci sono da un lato altre organizzazioni internazionali come ad esempio, le Nazioni Unite, che pur cooperando fortemente con gli europei, costituiscono un saldo punto di riferimento per l’Ua nel settore della sicurezza; dall’altro attori emergenti come la Cina, l’India o il Brasile. Questi ultimi sono visti con sempre più favore dagli africani, soprattutto perché, rispetto all’Europa, impongono vincoli e condizioni meno stringenti all’erogazione di finanziamenti.
A sfavore dell’Europa, d’altro canto, gioca anche la scarsa coerenza tra le diverse posizioni degli stati membri, che spesso privilegiano interessi nazionali e interventi di carattere bilaterale. Almeno a livello istituzionale, il nascituro Servizio Europeo per l’Azione Esterna potrebbe contribuire a colmare alcune delle lacune finora riscontrate. Nel valzer di poltrone degli ultimi mesi, però, non è ancora chiaro come verrà strutturata la nuova Direzione Generale Africa e quali saranno le sue prerogative rispetto alle strutture preesistenti.
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