Il Trattato di Lisbona inciderà significativamente sugli assetti istituzionali e le procedure dell’Unione europea nel settore delle relazioni esterne e della politica di sicurezza e difesa. Una serie di nuove disposizioni contenute nel trattato costituiscono in particolare una buona base per accrescere la solidarietà e coesione fra gli Stati membri contro le nuove minacce, rafforzare la cooperazione militare e creare nuove sinergie tra sicurezza interna ed esterna. Potrà riceverne nuovo impulso anche il progetto di creare un mercato della difesa e della sicurezza più integrato.

Verso una crescente proiezione esterna?
Benché il trattato attribuisca all’Ue personalità giuridica, eliminando formalmente la vecchia struttura a pilastri, la politica estera e di sicurezza comune continuerà ad essere gestita attraverso il metodo intergovernativo: sarà soggetta a norme e procedure specifiche, e definita e attuata all’unanimità, tranne eccezioni marginali, dal Consiglio europeo e dal Consiglio dei ministri. A livello istituzionale il Trattato prevede una proliferazione di attori incaricati di gestire a vari livelli le relazioni esterne dell’Unione, rischiando di creare spericolate sovrapposizioni di ruoli e funzioni.

A livello sostanziale il nuovo trattato innanzitutto rafforza, perfeziona o chiarisce precedenti disposizioni. All’Agenzia europea per la difesa viene data una base giuridica ben più solida della semplice “azione comune” attraverso cui è stata istituita; compiti e funzionamento rimarranno tuttavia invariati. Il trattato consolida anche la vocazione militare dell’Unione, estendendo le possibilità di intervento all’estero dei contingenti europei previste dalle cosiddette missioni di Petersberg, che verranno integrate con azioni congiunte in materia di disarmo, consulenza e assistenza in materia militare e prevenzione dei conflitti.

Vengono inoltre introdotte due clausole, di mutua assistenza e di solidarietà tra gli Stati membri nel caso in cui uno di loro sia, rispettivamente, oggetto di un’aggressione armata sul suo territorio, o vittima di un attacco terroristico o di un disastro naturale. Infine il trattato prevede per la prima volta la possibilità di attivare cooperazioni rafforzate in settori con rilevanza militare o per la difesa.

La novità più interessante introdotta dal nuovo testo è tuttavia la Cooperazione strutturata permanente, che fornisce una solida base giuridica a quei paesi che ritengano opportuno migliorare le proprie capacità militari e intensificare il grado di integrazione in vista di future operazioni militari in ambito Ue. Il Protocollo n° 10 sulla Cooperazione strutturata contiene disposizioni, in particolare quelle sui livelli di investimenti per gli equipaggiamenti della difesa, sull’armonizzazione dei requisiti militari e sui programmi comuni per lo sviluppo di equipaggiamenti europei che potrebbero avere rilevanti ripercussioni per il mercato della difesa.

Strumenti più forti per la sicurezza interna
Nell’ambito della sicurezza interna, il Trattato di Lisbona sembra spostare in modo rilevante gli equilibri istituzionali disegnati a suo tempo dal Trattato di Maastricht, introducendo (sebbene con rilevanti eccezioni) la procedura legislativa ordinaria per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

In materia di giustizia il trattato introduce alcune interessanti novità, a partire dal rafforzamento di Eurojust: la struttura, il funzionamento, la sfera d’azione ed i compiti dell’agenzia potranno essere determinati attraverso procedura ordinaria. A partire dalla stessa Eurojust potrebbe inoltre essere creata, attraverso procedura speciale o cooperazione rafforzata, una Procura europea: inizialmente il nuovo organo avrebbe la competenza di individuare, perseguire e rinviare a giudizio solo gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. Tuttavia il testo prevede la possibilità di estendere le attribuzioni della Procura europea anche alla lotta contro altre forme gravi di criminalità che abbiano una dimensione transnazionale.

Per quanto riguarda la cooperazione di polizia il trattato prevede il rafforzamento di Europol (che diventerà agenzia dell’Unione europea a partire dal 2010), alla quale il nuovo testo affida specifici compiti di raccolta, archiviazione, trattamento, analisi e scambio delle informazioni, nonché di coordinamento, organizzazione e svolgimento di indagini e di azioni operative, da condurre congiuntamente con le autorità competenti degli Stati membri o nel quadro di squadre investigative comuni collegate ad Eurojust.

Viene inoltre prevista la creazione, all’interno del Consiglio, di un Comitato permanente per la sicurezza interna con il compito di promuovere e rafforzare la cooperazione operativa dell’Unione nel settore. Il Comitato potrebbe diventare l’alter ego del Comitato politico e di sicurezza (Cops) in materia di sicurezza interna, accentrando su di sé notevoli poteri di indirizzo e controllo politico. Infine, il Trattato contiene disposizioni specifiche sul terrorismo, che permettono a Consiglio e Parlamento europeo di definire, attraverso procedura legislativa ordinaria, una serie di disposizioni e misure economiche e finanziarie per contrastare l’emergere di attività di stampo terroristico.

L’impatto sui mercati della sicurezza e della difesa
Il trattato non avrà conseguenze dirette e immediate sull’evoluzione dei mercati della sicurezza e della difesa, e ancor meno sull’eventuale convergenza dei due comparti in un unico grande settore. Tuttavia le nuove disposizioni forniscono una base più solida per l’attività dell’Unione in materia, accrescendo il ruolo delle istituzioni europee nella gestione comune della sicurezza, sia interna che esterna.

Se adeguatamente sostenute dalla volontà politica degli Stati membri, le normative introdotte dal trattato possono effettivamente influenzare lo sviluppo dei mercati di sicurezza e difesa, incidendo in particolare sul lato della domanda. L’estensione dei compiti in seno alla Pesd, l’espansione della cooperazione operativa in materia di polizia, il rafforzamento istituzionale dell’Eda nell’identificazione di obiettivi e metodi comuni per i piani di riarmo e per il procurement, e soprattutto gli ambiziosi obiettivi in materia di requisiti militari ed equipaggiamenti contenuti nel Protocollo sulla Cooperazione strutturata permanente potrebbero fornire una buona base per lo sviluppo di un mercato della difesa e della sicurezza sempre più integrato e coeso.

Potenziale convergenza tra difesa e sicurezza interna
Si avranno anche una maggiore convergenza e integrazione fra sicurezza interna ed esterna? Il trattato non fornisce chiare indicazioni in materia, lasciando la situazione in seno all’Unione sostanzialmente inalterata. Vi sono tuttavia una serie di aree nelle quali una potenziale sinergia, se non compenetrazione, sembra poter emergere. La prima è la lotta contro il terrorismo, disciplinata parallelamente nelle disposizioni sulla Pesc e da quelle sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. La seconda, implicitamente contenuta nella clausola di solidarietà, contempla il ricorso allo strumento militare (tipico della sicurezza esterna) sul territorio di Stati membri in risposta a minacce di chiara natura interna quali attacchi terroristici, calamità naturali o disastri provocati dall’attività umana. La terza è rappresentata dalla crescente connotazione “di sicurezza” che caratterizza i compiti delle forze europee in ambito Pesd, come evidentemente dimostrato dall’estensione delle missioni di Petersberg introdotta dal nuovo testo.

Il Trattato di Lisbona apre quindi nuove prospettive per un rafforzato ruolo esterno dell’Unione e per una maggiore sinergia tra i vari strumenti della sicurezza e della difesa. Spetterà però ai singoli Stati membri e alle nuove figure istituzionali create dal trattato cogliere appieno queste potenzialità, traducendole in iniziative e politiche concrete.

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Vedi anche:

S. Silvestri: L’Europa della Quadriga

M. Nones: Un passo avanti verso l’integrazione del mercato europeo della difesa

G. Avery: Il trattato di Lisbona e la nuova diplomazia europea