L’appello ai partiti politici, ai candidati e ai futuri europarlamentari recentemente diffuso dallo IAI, da Notre Europe e da altri autorevoli centri di ricerca dell’Ue ha richiamato l’attenzione sull’importanza delle prossime elezioni del Parlamento europeo. Quest’ultimo appare l’istituzione maggiormente legittimata a promuovere l’auspicato rilancio dell’Unione, in quanto sede della rappresentanza dei cittadini europei. Si legge infatti nell’appello:

Il Parlamento europeo (…), a differenza delle altre istituzioni dell’Ue, ha una legittimazione democratica diretta, piena indipendenza e un legame istituzionale con l’opinione pubblica tramite i partiti politici. Con questi assi nella manica e un uso deciso di tutti i suoi poteri, esso (…) può svolgere un ruolo decisivo (…) nella definizione di un programma che guidi le istituzioni europee durante la prossima legislatura, nella formazione della nuova Commissione e nell’uso del bilancio dell’Ue per far avanzare le politiche comuni (…). [Inoltre:] Anche a trattati vigenti è possibile legare le prossime elezioni alla scelta del futuro presidente della Commissione: è un’opportunità importante, che non va sprecata.

Una posizione pienamente condivisibile, che fonda sul principio democratico la speranza di far progredire l’Unione verso traguardi di maggiore sovranazionalità e accresciuta capacità decisionale, tanto sul quadro globale che in riferimento alle più importanti questioni interne.

Criteri di rappresentanza discutibili
Esiste tuttavia, per quanto negletta, una questione pregiudiziale, che è la seguente: l’assemblea di Strasburgo riflette in maniera corretta la volontà degli europei? La risposta è negativa, dal momento che i criteri di rappresentanza adottati si discostano dal principio “una testa, un voto”, assicurando ai paesi di minore consistenza demografica un numero di seggi proporzionalmente maggiore rispetto agli altri.

Non si tratta certo di una novità. Fin dagli inizi della costruzione europea si è consentito un simile riguardo ai “piccoli”, anche per permetter loro di partecipare in maniera adeguata alla vita del Parlamento, compresi i lavori delle commissioni. Tuttavia, la crescita di importanza dell’istituzione strasburghese, mano a mano dotata di un potere di codecisione rispetto al Consiglio, unitamente all’ingresso di molti nuovi paesi, costringe a riflettere con attenzione sugli aspetti tecnici sopra menzionati. Si aggiunga in proposito che il trattato di Lisbona, prevedibilmente in vigore entro l’anno prossimo, introdurrà in via definitiva il principio della proporzionalità decrescente. In pratica, nessuno stato dell’Unione, per quanto minimo, avrà meno di 6 parlamentari, mentre i maggiori, vedi la Germania (e, mettendo le mani avanti, la Turchia), non potranno averne più di 96.

Senza entrare nella complicata dissertazione sul numero dei seggi attuali, su quelli che il Parlamento avrà con le prossime elezioni e su come essi verranno ancora modificati con il trattato di Lisbona – si rimanda in proposito alla rivista on-line EuroStudium3w, 4/2008 – quel che va qui sottolineato è che le deformazioni della rappresentanza presenti e future risultano tutt’altro che trascurabili. Ad esempio, se ad un deputato tedesco, o spagnolo o italiano, corrispondono circa 800 mila abitanti, per uno cipriota o maltese la quota scende a 70-80 mila, mentre gli irlandesi, con il trattato di Lisbona, staranno a circa 366 mila.

Un problema di legittimità
Quali sono, in definitiva, i riflessi più evidenti di tale dato di fatto? Riassumiamoli per punti.

a) Dal momento che la composizione del Parlamento non rispecchia in modo preciso la volontà dei cittadini europei, il voto a maggioranza semplice appare in via di principio destituito della necessaria legittimità per fare dell’assemblea il codecisore, insieme al Consiglio, delle normative europee. E lo stesso vale per ogni deliberazione adottata dal Parlamento con il medesimo criterio, ivi compresa l’elezione del presidente della Commissione europea, da molti auspicata.

b) In linea di massima, il Consiglio – le cui decisioni, ove non sia necessaria l’unanimità, richiedono non soltanto l’avallo di una maggioranza di stati, ma anche, specie dopo Lisbona, il requisito che ad essi corrisponda una quota più che maggioritaria di popolazione – figura essere più legittimato a interpretare la rappresentanza complessiva dell’Unione di quanto non sia il Parlamento, con evidente detrimento di quest’ultimo.

c) L’idea di impostare la campagna elettorale su schieramenti politici europei concorrenti, ai fini della determinazione del gruppo parlamentare di maggioranza in seno all’assemblea, risulta inficiata dal principio (che già oggi è pratica) della proporzionalità decrescente. Non solo: l’adozione dello schema maggioranza-opposizione appare ancora più discutibile in riferimento alla designazione e successiva elezione del presidente della Commissione europea. A ben vedere, il presidente della Commissione, per essere realmente autorevole, oltre a possedere indiscusse qualità personali, dovrebbe appoggiarsi su un largo consenso del Parlamento, piuttosto che sul sostegno di una parte soltanto, la quale potrebbe ridursi, a rigore, al puro 51% dei seggi. Semmai sarà la scelta del presidente dell’assemblea a rispecchiare i rapporti fra i gruppi.

Una riforma ineludibile
d) Appare pertanto urgente avviare una riflessione approfondita su varie questioni di natura istituzionale divenute ineludibili: per esempio – accanto alla disamina del principio in sé della proporzionalità regressiva – si potrebbe valutare la possibilità che anche nel Parlamento le decisioni vengano adottate con criteri come il voto ponderato. Da ricordare, peraltro, che il voto ponderato, tanto in Parlamento che in Consiglio, rende comunque più lunghe e laboriose le decisioni. È inevitabile poi interrogarsi sulla validità della contaminatio introdotta nelle istituzioni legiferanti dell’Unione, in forza della quale, rispetto allo schema federale classico, che separa la rappresentanza degli stati e dei cittadini in due camere distinte, la duplice rappresentanza è stata invece fatta valere in ambedue i consessi, ovvero sia nel Consiglio dei ministri (camera, in verità, sui generis) che nel Parlamento. Si tratta, viene da chiedersi, di un’originale variante del modello federale? O piuttosto di una soluzione pasticciata? Giuliano Amato, a proposito dell’Unione, parla autorevolmente di ermafrodito, con la tendenza a evolvere lentamente in femmina a tutti gli effetti, stante che il funzionalismo mantiene comunque l’obiettivo federale sullo sfondo. Ma la battuta mostra il disagio del giurista, laddove si tratta di garantire ai cittadini-elettori il rispetto dei principi su cui si fondano le istituzioni democratiche.

e) Per quanto la situazione appaia già preoccupante – si pensi alle possibili pressioni esterne sugli elettori dei paesi piccoli, ma iper-rappresentati, per indurli ad un voto che potrebbe risultare determinante nella formazione delle maggioranze parlamentari – un’ulteriore minaccia grava sull’Unione per effetto del fenomeno di balcanizzazione, già avviato con i recenti allargamenti e destinato ad inasprirsi nel futuro. Una quantità di nuovi membri, nati in gran parte dalla frammentazione della ex Jugoslavia, bussa alle porte dell’Ue, ognuno con le proprie prerogative di stato nazionale sovrano e attendendosi di essere trattato come gli attuali membri. In che modo negare dunque ai prossimi membri il principio della proporzionalità decrescente o regressiva, che fa sì che un abitante della Slovenia valga quasi quattro volte uno della Puglia, o che gli ex paesi comunisti contino a Strasburgo molto, molto più del loro 20% di popolazione dell’Unione? Non sia mai che qualcuno in Italia sollevi magari un obiezione (per francesi e soprattutto tedeschi, invece, dopo l’entrata della Croazia, sarà il caso di metter mano a qualche riforma, se non di bloccare i nuovi arrivi).

f) Ultimo punto, o la vendetta di Altiero Spinelli. La moltiplicazione degli stati sovrani, o presunti tali, all’interno della Ue non minaccia solo la credibilità del Parlamento. Di fatto, sta delegittimando l’intera Unione: in primo luogo per i micidiali diritti di veto che sono attribuiti ad ogni paese membro, ma anche per il principio che garantisce un posto a pieno titolo in Commissione, nella Corte di Giustizia, o nella Corte dei Conti. Fra breve, tanto per dire, gli ex paesi comunisti potrebbero disporre ovunque della maggioranza dei seggi, benché, si è detto, rappresentino un 20% rispetto alla popolazione della Ue. L’Europa formale, insomma, si distacca sempre più da quella reale.

Concludendo: ogni prospettiva di progresso dell’Ue richiede di svincolare le istituzioni dall’invadenza incombente degli stati nazionali, facendo leva sul principio della volontà popolare, ovvero dei cittadini europei. Solo così sarà possibile fondare un apparato legislativo, giudiziario ed esecutivo, con relativi indirizzi di governo, realmente credibile, legittimo ed efficace. In tal caso, lo si conceda, non ci si potrà però sottrarre all’auspicata, quanto negletta, rimeditazione sulla proporzionalità decrescente che altera la composizione del Parlamento europeo, non meno che sulle procedure di decisione adottate in Consiglio, nel contesto, peraltro, di una risistemazione del modello istituzionale scaturito dalle interminabili riforme dell’Unione, che mescola rappresentanza degli stati e rappresentanza dei cittadini. Mai come ora il compito risulta ineludibile, oltre che suggestivo, per studiosi, politici e osservatori, soprattutto giovani.

Francesco Gui è professore ordinario di Storia moderna, Dipartimento di Storia moderna e contemporanea, Università di Roma “La Sapienza”.

Giulia Vassallo è dottore di ricerca in Storia dell’Europa, curatrice dell’edizione critica del Manifesto di Ventotene.

Si veda anche:

Appello: diamo voce ai cittadini europei

Intervista a Carlo Azeglio Ciampi di R. Matarazzo: Ciampi: un nucleo d’avanguardia per portare l’Europa fuori dalla crisi

E. Greco: L’anello mancante della democrazia europea

Bonvicini, Tosato, Matarazzo: I partiti politici europei e la candidatura del Presidente della Commissione