I rapporti tra l’Unione europea e i paesi dei Balcani occidentali sono quasi in una fase di stallo. I motivi sono molteplici: la mancata entrata in vigore del trattato di Lisbona a causa del voto negativo degli irlandesi impedisce un ulteriore allargamento; la crisi economica rende più difficile per i governi europei sostenere i costi legati all’ingresso di membri notoriamente deboli dal punto di vista economico-finanziario; nell’opinione pubblica continuano a manifestarsi evidenti segni di stanchezza dopo il maxi-allargamento del 2004.

Il processo di integrazione della Serbia
Il rapporto della Ue con la Serbia si presenta particolarmente complicato per ragioni di natura squisitamente politica. Dal punto di vista formale si sono registrati alcuni passi avanti: Ue e Serbia hanno infatti firmato il 29 aprile 2008 a Lussemburgo l’Accordo di associazione e stabilizzazione, primo passo verso un’eventuale integrazione. Il Primo ministro dell’epoca, Vojislav Kostunica, era contrario alla firma, in quanto nel trattato non si menzionava il Kosovo come parte integrante della Serbia. Il testo, privo della clausola richiesta da Kostunica, è stata firmato dal vice Primo ministro, Bozidar Djelic, in presenza del Presidente Boris Tadic.

La nuova maggioranza filoeuropea formatasi nel Parlamento serbo dopo le elezioni dell’11 maggio 2008 ha ratificato l’Accordo, ma il processo di ratifica non è stato completato dai paesi membri. Per aggirare l’impasse, Bruxelles e Belgrado si sono accordate su un Accordo transitorio in materia commerciale, che avrebbe dovuto rendere più facile gli scambi tra i firmatari, in analogia con quanto già accade nei rapporti tra la Ue e gli altri paesi dei Balcani occidentali. Purtroppo questo Accordo, appoggiato dalla Commissione e da 26 paesi membri, è tuttora bloccato dal veto olandese, che subordina la firma alla consegna del generale serbo-bosniaco Ratko Mladic, accusato di crimini di guerra e genocidio, al Tribunale internazionale dell’Aja.

All’attuale stallo si contrappongono le incoraggianti dichiarazioni del presidente della Commissione europea Barroso e del commissario per l’allargamento Olli Rehn, secondo cui la Serbia ha un futuro europeo e potrà ottenere lo status di candidato entro la fine del 2009.

Durante la campagna per le elezioni dell’11 maggio scorso il Presidente Tadic aveva dichiarato che si sarebbe trattato di un referendum sull’ingresso nella Ue. Il Partito Democratico di Tadic, che aspira a incarnare la “Serbia europea”, è uscito vincitore dalla prova elettorale, ma è poi stato costretto a formare una coalizione di governo di cui fa parte anche l’Sps, il partito fondato da Slobodan Milosevic. Gli avvenimenti degli ultimi mesi hanno molto appannato la vittoria elettorale dei filo-europei. Nell’opinione pubblica serba regnano apatia e sfiducia.

La questione dell’indipendenza del Kosovo
Ma la partita più complessa tra Ue e Serbia si gioca sulla questione del Kosovo. Formalmente l’Unione, in quanto tale, non ha riconosciuto l’indipendenza della provincia, anche se ben 22 Stati membri lo hanno fatto. Non hanno ancora proceduto al riconoscimento Spagna, Grecia, Romania, Slovacchia e Cipro, che hanno più volte ribadito che l’autoproclamata indipendenza del Kosovo è in contrasto con precise norme del diritto internazionale.

La Ue sostiene che definizione dello status del Kosovo e processo di integrazione della Serbia sono problemi separati. D’altra parte, lo stesso Presidente Tadic ha più volte dichiarato che le due priorità della politica estera serba sono l’ingresso nella Ue e la difesa del Kosovo come parte integrante della Serbia. Il terzo elemento che complica ulteriormente il quadro è che, in realtà, esistono relazioni istituzionali tra Unione europea e Kosovo: Bruxelles ha aperto una sua rappresentanza a Priština, e di fatto il Kosovo dipende in larga parte dagli aiuti economici europei.

In questo quadro di grande complessità si è inserito anche il Parlamento europeo che, il 5 febbraio 2009, ha adottato una risoluzione sul Kosovo, in cui si “incoraggiano” i paesi che non lo hanno ancora fatto a riconoscere l’indipendenza del Kosovo. L’esito della votazione del Parlamento (281 sì, 228 no) rivela, una volta di più, le profonde divisioni dell’Europa sul tema. D’altra parte l’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha approvato una risoluzione (7 ottobre 2008, 77 a favore, 6 contrari e 74 astenuti) che appoggia l’iniziativa serba di rivolgersi alla Corte di Giustizia dell’Aja per ricevere risposta al quesito se l’autoproclamazione dell’indipendenza kosovara sia o meno conforme al diritto internazionale.

Eulex
Per assicurare concreti progressi nello sviluppo di uno stato di diritto, la Ue aveva deciso, ancor prima della autoproclamazione di indipendenza del Kosovo, di inviare una missione, composta da poliziotti, addetti alle dogane e uomini di legge. Nel febbraio 2008 il Consiglio europeo aveva così deciso di istituire la missione Eulex, come raccomandato dal “piano Ahtisaari”, ma poi la Ue si è scontrata con la ferma opposizione della Serbia, ma anche delle Nazioni Unite (in Consiglio di Sicurezza, siedono, con diritto di veto, anche Russia e Cina). Va ricordato che, con la risoluzione 1244 del 1999, il Consiglio di Sicurezza aveva affidato il governo civile della regione alla missione Onu (Unmik), fino a una decisione definitiva sullo status del Kosovo.

Solo molti mesi dopo questa decisione e l’arrivo degli uomini di Eulex (dicembre 2008) la missione ha potuto veramente iniziare la sua attività. È stato infatti necessario modificarne in parte il compito, porla sotto mandato Onu e arrivare ad un compromesso con le posizioni serbe.

Le modifiche ottenute dopo vibranti insistenze da parte di Belgrado sono in sostanza tre: 1) la missione si svolge nel quadro della risoluzione 1244; 2) Eulex deve operare in modo neutrale nei confronti della questione dello status del Kosovo; 3) è stato eliminato, nel testo approvato dall’Onu, ogni riferimento al “piano Ahtisaari”.

La missione “europea”, attualmente di 1300 membri, ma che dovrebbe arrivare ad un effettivo di 1900 uomini, è composta oltre che da cittadini della Ue anche da statunitensi, turchi, croati, norvegesi e svizzeri.

Curiosamente, la modifica dello status di Eulex può essere considerata una vittoria della Serbia, che ha visto accolte le sue richieste, ma anche della Ue, che avendo ricevuto la copertura dell’Onu, opera ora con Eulex pienamente nell’ambito della legalità internazionale. Così in Kosovo Eulex ha finito per inserirsi in un quadro istituzionale molto complesso, in cui agiscono già Unmik, la missione della Nato (Kfor), le ancora embrionali istituzioni kosovare e quelle serbe ( nel nord del paese).

Un futuro incerto
Per il futuro sono ipotizzabili diversi scenari, che dipendono sia dai processi interni della Serbia sia dall’evoluzione dell’Ue. Molto dipende da quale opzione prevarrà in futuro a Belgrado: quella di Tadic, che ritiene di poter difendere la sovranità sul Kosovo solo dall’interno della Ue, o quella dell’opposizione che insiste invece sulla necessità di por fine all’umiliazione del paese, arrivando anche ad interrompere delle trattative che – secondo loro – non hanno dato finora alcun frutto.

Tadic tenta di attenersi a una linea di realismo politico, continuando sulla strada dell’integrazione nell’Ue, ma non trascurando neanche i buoni rapporti con la Russia, essenziali da un punto di vista economico. L’opposizione “nazional-patriottica”, che non si definisce aprioristicamente anti-europea, chiede invece che Bruxelles si pronunci chiaramente sulla spinosa questione kosovara. Secondo l’opposizione, mentre non è dato registrare concreti passi avanti sulla strada dell’integrazione, ogni giorno che passa si consolida, con l’appoggio europeo, lo status di indipendenza del Kosovo. Per queste ragioni, l’opposizione ritiene che sia necessario sviluppare con la Russia anche un rapporto “strategico”.

Anche se in questo momento l’Ue è in evidente difficoltà a lanciare nuove iniziative nei Balcani occidentali, che pure sono il suo “cortile di casa”, è impensabile che questo stato di quasi stallo, che è contrario agli interessi europei, possa prolungarsi ancora a lungo.

In questo contesto pare opportuno che l’Ue ripensi la sua strategia verso la Serbia, il paese più popoloso e strategicamente importante della regione, creando le condizioni perché possa ripartire presto il processo di integrazione.