IAI
Politica estera dell'Ue

Il nuovo orizzonte orientale dell’Unione europea

5 Dic 2008 - Michele Comelli - Michele Comelli

Un ambizioso partenariato che si sostanzia in accordi di associazione, un’integrazione economica più approfondita con il mercato interno europeo, intese in materia energetica, ma soprattutto regole più semplici per l’ottenimento dei visti per i paesi Ue e maggiore sostegno finanziario: sono questi i principali contenuti del Partenariato orientale, una nuova iniziativa politica dell’Unione europea per gestire le complesse relazioni con i paesi dell’Est che, in seguito agli ultimi allargamenti sono diventati “vicini” dell’Ue (Bielorussia, Moldova, Ucraina) o che comunque l’Unione ha deciso di considerare come tali, pur se appartenenti geograficamente al Caucaso meridionale (Armenia, Azerbaigian, Georgia). Con una comunicazione del 3 dicembre la Commissione ha proposto i tratti salienti che quest’iniziativa dovrebbe avere: rafforzare le relazioni con i sei paesi dell’Europa orientale e del Caucaso, accogliendo anche alcune delle loro richieste, ma senza spingersi fino ad offrire loro la prospettiva di adesione. La proposta sarà passata al vaglio dei rappresentanti dei paesi membri, che l’appoveranno ufficialmente al Consiglio europeo del marzo 2009 del prossimo anno.

Contenuti concreti e problemi
È ovviamente troppo presto per formulare dei giudizi su questa politica, che diverrà operativa solamente nella primavera del prossimo anno, tuttavia è possibile analizzarne alcuni aspetti. A livello europeo, il Partenariato sembra costituire un tentativo più strutturato di rafforzare le relazioni dell’Unione con i vicini dell’Est rispetto ai tentativi che l’hanno preceduto, come ad esempio quelli promossi dalla Germania durante la sua presidenza (primo semestre del 2007). Le proposte avanzate allora per rafforzare la dimensione orientale della Politica di vicinato “plus” (European Neighbourhood Policy Plus, Ostpolitik, ecc.) incontrarono la resistenza di altri paesi europei e finirono per essere diluite. Il Partenariato orientale, invece, contiene proposte concrete che potrebbero – se attuate – far compiere un deciso passo in avanti alle relazioni Ue-paesi orientali.

Gli attuali accordi di Partenariato e cooperazione tra Bruxelles e questi paesi hanno la possibilità di essere sostituiti da una nuova tipologia di accordi: gli accordi di associazione. Rispetto ai primi, questi ultimi, tra l’altro, ampliano decisamente il livello di dialogo politico ed aumentano e approfondiscono la cooperazione in una pluralità di settori. Si prospetta, inoltre, la possibilità di costituire tra l’Ue e questi paesi e successivamente, tra questi stessi, un’area di libero scambio globale ed approfondita, che prevede la liberalizzazione del commercio di beni e servizi e l’adozione di una parte dell’acquis comunitario da parte dei vicini orientali. Ma soprattutto l’Ue propone, secondo un modello già utilizzato con altri paesi del vicinato, la firma di accordi di riammissione con questi paesi in cambio della firma di accordi sulla facilitazione dei visti. Uno schema di questo tipo è già in vigore con Moldova e Ucraina, e potrebbe essere progressivamente esteso anche ad Armenia, Azerbaigian, Bielorussia e Georgia. Il passo successivo dovrebbe essere la conclusione di accordi per l’introduzione di un regime senza visto. Questa misura andrà con ogni probabilità a scontrarsi con la riluttanza di alcuni paesi dell’Ue, e delle loro opinioni pubbliche, timorose di un’immigrazione massiccia dall’Est. Parimenti, appare problematica la realizzazione della proposta di un aumento degli attuali fondi previsti per la cooperazione con questi paesi nell’ambito dello Strumento europeo di partenariato e vicinato: la Commissione propone lo stanziamento di 350 milioni di euro di nuovi fondi e la riprogrammazione di quelli esistenti a 250 milioni, per un totale di 600 milioni e fino al 2013. La fattibilità dell’aumento appare discutibile in un momento di forte recessione, considerato inoltre che saranno necessari altri fondi per finanziare l’Unione per il Mediterraneo, che si appoggerà in parte sullo Strumento europeo di partenariato e vicinato. Infine, la cooperazione in materia di sicurezza energetica è un capitolo di enorme importanza, ma per essere davvero efficace deve trovare un necessario complemento con la cooperazione con la Russia.

Un freno all’adesione
L’Unione europea sta facendo un passo avanti nell’accogliere alcune delle istanze a lungo presentate da questi paesi, ma continua a negare la principale richiesta di alcuni di questi (in primis l’Ucraina, in seconda istanza Georgia e Moldova): la prospettiva di adesione. Tra i vicini orientali, l’Ucraina è il paese che vanta la relazione più approfondita con Bruxelles, tanto che sono già in corso i negoziati per un accordo di associazione. Il fatto che ora anche gli altri paesi dell’Est potranno ambire a negoziare la stessa tipologia di accordi con l’Ue rischia di togliere in qualche modo a Kiev questa primazia. I progressi nei rapporti tra Ue e Ucraina potranno dunque essere condizionati da quelli tra l’Ue e gli altri paesi dell’area, con la conseguenza di un possibile rallentamento. D’altronde, gli stessi paesi europei che stanno alla base di questa iniziativa, cioè Polonia e Svezia, sostenuti soprattutto dal trio baltico, sanno bene che la prospettiva di adesione per l’Ucraina e gli altri paesi dell’Est non è in agenda: Bruxelles è alle prese con altri difficili processi di allargamento (Balcani e Turchia) e con la mai terminata – ma imprescindibile – riforma delle istituzioni.

L’equilibrio Est-Sud
Sempre sul piano interno, non si può non vedere nel Partenariato orientale la risposta dei paesi nordici e centro-europei all’Unione per il Mediterraneo, proposta dal presidente francese Sarkozy e varata ufficialmente il 13 luglio scorso. La breve storia della politica estera europea insegna che ogniqualvolta un paese o gruppo di paesi spingano l’Unione in una direzione, un altro gruppo di paesi si adopera per spingerla verso l’altra direzione, in modo da assicurare una sorta di equilibrio sistemico. È in una certa misura naturale che i paesi nordici e centro-europei siano più interessati all’Europa orientale e al Caucaso, mentre quelli meridionali siano più interessati al Mediterraneo e al Medio oriente. L’importante è che la dinamica che si viene a creare sia sempre costruttiva: si può cercare di rafforzare la “propria” dimensione, ma è necessario cooperare anche al fine di realizzare l’altra. È quindi positivo che la proposta svedese-polacca di Partenariato orientale sia divenuta una proposta europea, così come è positivo che la proposta francese di Unione per il Mediterraneo sia divenuta una politica euro-mediterranea. Parimenti, è importante che il quadro unico della Politica di vicinato tenga assieme a livello di principi i vicini orientali e quelli meridionali, pur se le politiche nei confronti delle due regioni si vanno necessariamente differenziando.

E la Russia
Bisogna poi considerare il rapporto con la Russia. Il Partenariato orientale è stato accelerato dalla guerra nel Caucaso di quest’estate, che ha riproposto con drammatica evidenza quanto il vicinato europeo sia poco sicuro e quanto la Russia sia propensa a reagire con durezza e senza la giusta proporzionalità alle pericolose ed avventuristiche iniziative dei suoi vicini. Da una parte, l’Unione ha scelto di avere una presenza ed un profilo più attivo nell’area (mediazione per il piano di pace e invio della missione di osservazione in Georgia), dall’altra ha scelto un atteggiamento di apertura e cooperazione con Mosca, con la quale sono stati ripresi a inizio dicembre i negoziati per un accordo di Partenariato e cooperazione. A ciò va aggiunto che la Presidenza francese ha rilanciato l’idea di un accordo di sicurezza tra Ue, Russia e Stati Uniti, incontrando però la resistenza di alcuni dei nuovi membri dell’Ue. Se la Russia costituisce un problema per la Politica europea di vicinato a Est, per l’Ue non è pensabile che il problema possa essere costruttivamente affrontato senza un coinvolgimento della Russia stessa.