Per alcuni, documento deludente e poco ambizioso, per altri, portatore di cambiamenti potenzialmente pericolosi per gli Stati nazionali: il Trattato di Lisbona ha finora suscitato valutazioni diverse, talora contrapposte, da parte di politici ed analisti. Eccone una breve rassegna con alcune riflessioni conclusive sul tema dell’integrazione flessibile.

Trattato di Lisbona e Trattato Costituzionale
In un commento, Brendan Donnelly, direttore del Federal Trust sostiene che il Trattato di Lisbona si colloca in linea con i precedenti trattati e non sancisce affatto la fine della visione federalista dell’Unione Europea, come ha invece affermato il Ministro degli Esteri britannico David Miliband nel palese tentativo di minimizzare la portata delle riforme contenute nel trattato. Al contrario, il nuovo trattato rafforza, secondo Donnelly, gli elementi federali dell’Europa unita, come il Parlamento europeo direttamente eletto, la supremazia del diritto comunitario sulla legge nazionale, il sistema di votazione a maggioranza qualificata, la Commissione europea indipendente e il bilancio unitario. Parafrasando il Presidente americano Dwight Eisenhower, il direttore del Federal Trust osserva che questo trattato rende in realtà l’Unione Europea più uguale a come è ora di quanto non lo sia mai stata prima.

Per rimanere in Gran Bretagna, si segnala ancora una volta l’atteggiamento polemico del settimanale The Economist, che già aveva suggerito a suo tempo di cestinare il trattato costituzionale varato dalla Convenzione Europea. Secondo un editoriale dell’Economist la vera ragion d’essere del trattato è stata di consentire l’adozione della sostanza delle riforme contenute nella Costituzione europea senza ricorrere a imprevedibili e potenzialmente dolorosi passaggi referendari. Particolarmente pungente è la metafora utilizzata da John Berkley in un commento sul settimanale britannico: se il surrealista Magritte ebbe una trovata divertente quando dipinse una pipa e scrisse sotto “Ceci n’est pas une pipe”, non altrettanto divertenti sono stati i leader europei quando hanno preso la Costituzione Europea respinta nel 2005, l’hanno privata dei suoi “strani concetti” e della sua “strana” fraseologia ed hanno presentato al mondo il Trattato di Riforma dichiarando “ Ceci n’est pas une constitution”. Anche Florence Deloche-Gaudez, del Centro di Studi Europei di Sciences-po, ha osservato in un policy paper che le numerose denominazioni coniate per questo trattato (trattato di riforma, trattato semplificativo, trattato emendativo, mini-trattato) sono indicative della volontà di dissociare ad ogni costo il trattato di Lisbona dalla precedente costituzione, nel tentativo di evitare i referendum.

Ciò che è oggetto di critica per The Economist è invece fonte di compiacimento per Valéry Giscard d’Estaing, presidente della Convenzione Europea che nel 2003 approvò la prima bozza del Trattato Costituzionale. In un articolosu Le Monde d’Estaing nota che nella forma il trattato di Lisbona si presenta come un catalogo di emendamenti ai trattati anteriori, ma nel contenuto ricalca da vicino quanto elaborato dalla Convenzione: le disposizioni istituzionali del trattato costituzionale si ritrovano infatti integralmente nella “boite à outils” (cassetta degli attrezzi) del Trattato di Lisbona, anche se in un ordine differente ed inserite nei trattati anteriori.

Trattato di Lisbona e deficit democratico
Un quesito su cui si concentrano diversi commentatori è se le riforme previste dal trattato offrano meccanismi e strumenti in grado di ridurre il deficit democratico dell’Unione e quel distacco dei cittadini europei dalle istituzioni comunitarie che si è espresso in maniera clamorosa nei referendum della primavera del 2005.

Thierry Chopin e Lukáš Macek della Fondazione Robert Schuman sostengono in un policy paper che il Trattato di Lisbona offre delle significative opportunità di politicizzazione dell’UE: si è aperta la prospettiva di un’Unione più democratica, basata su processi politici che nascano da un dibattito tra scelte ideologiche diverse, piuttosto che su una gestione tecnocratica affidata agli esperti. Non solo l’accrescimento dei poteri legislativi, di bilancio e di controllo del Parlamento Europeo garantirà un maggior coinvolgimento dei cittadini nelle scelte e nell’azione dell’Unione Europea, ma, sottolineano Chopin e Macek, la nuova disposizione che prevede che il Parlamento Europeo elegga a maggioranza dei suoi membri il candidato proposto dal Consiglio Europeo alla presidenza della Commissione consentirà al Parlamento, ed indirettamente agli elettori, di esercitare un’influenza concreta sulla linea politica della Commissione. Si potrà così attribuire finalmente una dimensione autenticamente europea alle elezioni per il Parlamento di Strasburgo.

Altre riforme previste dal trattato vanno nella stessa direzione: la riduzione del numero dei membri della Commissione, la pubblicità delle sedute del Consiglio dei Ministri, l’introduzione di un diritto di iniziativa popolare e la creazione di nuove figure istituzionali che danno finalmente un volto riconoscibile all’Ue sia nei confronti dei suoi cittadini che nei confronti del mondo. Anche Jean-Dominique Giuliani, presidente della Fondazione Schuman, sottolinea in un articolo che grazie a questo nuovo trattato la dimensione politica dell’Ue sarà rafforzata. Per acquisire la legittimità di cui sono ancora principalmente investiti gli Stati nazionali, l’Ue deve adottare, secondo Giuliani, regole democratiche di più ampio livello, una sfida che richiederà alle future generazioni di leaders europei grande abilità politica, ma anche una certa dose di audacia. L’importanza di questa sfida è riconosciuta anche da John Palmer dell’European Policy Centre di Bruxelles in un commento sul Consiglio Europeo di Lisbona. E’ essenziale, secondo Palmer, che l’Europa colmi il divario tra le élites politiche ed i cittadini: un obiettivo che è ancora più importante dell’affermazione dell’Ue come attore sulla scena globale.

Trattato di Lisbona, e poi?
Il Trattato di Lisbona non contiene alcuna clausola di rendez-vous che preveda di riaprire la questione della riforma istituzionale entro un determinato periodo di tempo. Il Trattato di Lisbona potrebbe così segnare la fine di un’intera fase del processo di integrazione europea scandita da successive tappe di riforma dei trattati e dalla fissazione di obiettivi sempre più ambiziosi. E’ quanto sostiene l’European Policy Centre (EPC) in uno studio in cui si sottolinea come la crisi del Trattato Costituzionale e i travagliati negoziati per la conclusione del Trattato di Lisbona abbiano dimostrato non solo che è difficile raggiungere un consenso tra un così elevato numero di Stati membri su riforme istituzionali di ampia portata, ma anche che riaprire nuovi negoziati sull’architettura dell’Ue potrebbe far riemergere spinte populiste e nazionaliste non facili da contrastare. Ciò suggerisce di concentrarsi piuttosto sulla concreta attuazione delle politiche e dei programmi dell’Unione. È probabile che in futuro le riforme seguiranno un altro percorso: saranno sperimentate prima da un numero limitato di Stati in una logica di integrazione differenziata, e solo successivamente saranno incorporate nel quadro dei trattati.

Verso un’Europa ad integrazione flessibile
Ciò ripropone una questione che appare cruciale per il futuro dell’Unione: quella della flessibilità. Al di là delle diverse valutazioni sull’impatto e l’efficacia delle riforme introdotte dal Trattato di Riforma, diffusa è la percezione che il processo di integrazione europea difficilmente riuscirà a fare grandi passi avanti se si punterà a coinvolgervi tutti i 27 Paesi membri in egual misura. Da più parti viene dunque prospettata l’opportunità di accettare l’idea di un processo di integrazione flessibile, che consenta ai Paesi che più sostengono l’ideale di un’Europa integrata di acquisire un passo più veloce nel rafforzamento del disegno europeo, pur nella consapevolezza che tale flessibilità dovrà essere attentamente calibrata e svilupparsi secondo delle modalità non discriminatorie, per scongiurare lo scenario di un’Europa sempre più frammentata.

In generale, è preferibile che si ricorra ai meccanismi di integrazione flessibile previsti dai trattati, in particolare alle cooperazioni rafforzate. Un vantaggio delle cooperazioni rafforzate è che beneficiano, almeno quando riguardano settori comunitari, del coordinamento e del sostegno della Commissione Europea e delle sue risorse amministrative. Altro vantaggio delle cooperazioni rafforzate è che difficilmente vengono modificate al momento della loro estensione ad altri Stati partecipanti, laddove iniziative adottate al di fuori dei trattati possono con più probabilità suscitare dibattiti e scontri tra campi opposti qualora si decida poi di integrarle nei trattati.

Nelle iniziative di integrazione che nascono al di fuori dei trattati non c’è un organo che, come la Commissione, rappresenti l’interesse comune né è previsto un controllo democratico come quello esercitato dal Parlamento europeo. Tali iniziative sono quindi utili soprattutto se possono progressivamente allargarsi a nuovi Stati e essere prima o poi integrate nei trattati: se insomma possono funzionare come laboratori dell’integrazione. In definitiva, una flessibilità sapientemente calibrata, che dia priorità alle cooperazioni rafforzate previste dai trattati, potrebbe dare un impulso decisivo all’integrazione, anche se, come pare probabile, si decidesse di non procedere, almeno per alcuni anni, a nuove modifiche dei trattati.