Nel novembre del 2006 l’Unione europea e la Georgia hanno adottato un piano d’azione nel quadro della politica europea di vicinato (European Neighbourhood Policy, Enp). Una delle priorità del piano è la risoluzione pacifica dei conflitti interni della Georgia. L’Unione europea intende contribuire alla pacificazione del conflitto in Abkazia non con una partecipazione politica diretta nei negoziati, ma concentrandosi su altri obiettivi prioritari che contribuiranno nel lungo periodo alla risoluzione del conflitto. Il piano d’azione stabilisce inoltre che l’Unione europea includerà il tema dell’integrità territoriale della Georgia nel dialogo politico Ue-Russia. È importante, dunque, esaminare gli obiettivi del piano, per individuare le prospettive di azione dell’Unione europea come mediatore nel conflitto in Abkazia, le risorse necessarie per promuovere la normalizzazione delle relazioni russo-georgiane e le restrizioni all’azione dell’Unione.

Una via indiretta per la risoluzione dei conflitti
Dopo l’inclusione nell’Enp, le relazioni della Georgia con l’Unione europea sono migliorate in modo significativo. Questa rinnovata relazione dovrebbe portare ad un aumento del coinvolgimento politico dell’Ue in Georgia. Un obiettivo particolarmente importante è modernizzare il sistema politico, giudiziario e amministrativo dello Stato. In Georgia le istituzioni sono ancora poco funzionanti e le pratiche e la cultura democratiche sono ancora poco sviluppate. L’obiettivo di politica estera del paese – la sua integrazione nel quadro euro-atlantico – è troppo ambizioso per uno Stato debole che ha da poco iniziato il suo cammino e nel quale la maggioranza della popolazione vive ancora con una mentalità di tipo sovietico.

L’integrazione nelle istituzioni euro-atlantiche è un obiettivo strategico dichiarato, ma difficilmente raggiungibile senza un’appropriata cultura legislativa, un sistema giudiziario indipendente e processi decisionali democratici e trasparenti. È quindi molto importante che una delle priorità del piano d’azione europeo in Georgia sia il radicamento di questi valori. Altri obiettivi del piano nel lungo e nel medio termine sono lo sviluppo economico (e quindi la riduzione della povertà) e lo sviluppo di una società civile critica e attiva.

L’Unione europea intende anche, attraverso l’Enp, contribuire alla risoluzione dei conflitti interni della Georgia. Il miglioramento dell’economia, della società civile e della capacità di governo della Georgia renderebbe il paese più attraente per i partiti secessionisti in Abkazia e Ossezia del sud. Gli obiettivi dell’Ue riguardo i conflitti in Georgia sono quindi strutturali e di lungo periodo.

Il fattore russo
Il piano d’azione europeo per la Georgia indica che l’Ue deve facilitare il miglioramento delle relazioni russo-georgiane. Il documento sottolinea inoltre che la questione della Georgia dovrebbe essere inclusa nell’agenda del dialogo bilaterale Ue-Russia. Il problema è: quali risorse possiede l’Unione europea per convincere la Russia a normalizzare le sue relazioni con la Georgia? E di quali restrizioni l’Ue deve tenere conto?

Per la normalizzazione delle relazioni Georgia-Russia è necessario raggiungere almeno due obiettivi: eliminare definitivamente le residue tensioni subite dalla relazione durante il 2006; e riconciliare la Russia con il cammino georgiano verso l’integrazione euro-atlantica, promuovendo una reale facilitazione della risoluzione dei conflitti in Abkazia e Ossezia del Sud.

L’Unione europea gode del vantaggio di essere considerata dalla Russia, a differenza di Usa e Nato, un attore relativamente neutrale nel Caucaso. La Russia non vede nell’Europa un potenziale concorrente nella regione perché sa che l’Ue non intende espandersi ulteriormente nell’area delle repubbliche post-sovietiche, almeno nel prossimo futuro. Inoltre l’Unione europea sembra accontentarsi di svolgere un ruolo secondario nella regione rispetto a Mosca e non mette in discussione il quadro delle attuali relazioni dominato dalla Russia. Per quanto riguarda il piano d’azione per la Georgia, la Russia è ben consapevole che le priorità fissate sono di lungo periodo e hanno poca rilevanza immediata.

Tuttavia questo vantaggio è per l’Unione europea anche una fonte di debolezza. Sembra esserci una certa inconsistenza fra le parole e le azioni dell’Unione europea, che supporta una risoluzione pacifica dei conflitti interni della Georgia, ma non è coinvolta sul lato politico. L’Ue chiede alla Georgia di non provocare un aggravamento delle condizioni in Abkazia, mentre chiude gli occhi di fronte al fatto che la Russia fornisce supporto politico, passaporti ed armi ai partiti separatisti. L’Unione inoltre richiede alla Georgia di trovare una soluzione pacifica ai suoi conflitti congelati, ma non si impegna con decisione per contribuire a una forza internazionale di peacekeeping.

Il limitato coinvolgimento politico europeo in Georgia può essere spiegato dal fatto che la Georgia, pur essendo potenzialmente oggetto di interesse per l’Ue, non è nella lista delle priorità europee. In più, le procedure e le regole dell’Unione europea rendono più difficoltosa l’adozione di politiche attive. L’assenza di una visione comune dell’Europa rispetto alle priorità regionali rende difficoltoso assumere decisioni sullo sviluppo di programmi di assistenza, perché alcuni paesi europei sono focalizzati sul sud del Caucaso, altri sul Mediterraneo e altri ancora sul Medio oriente.

Un ultimo fattore che incide sul tentativo europeo di mediazione fra Georgia e Russia è la questione della sicurezza energetica. Assicurare un flusso di energia stabile dalla Russia è di vitale importanza per l’Unione europea, e per questa ragione l’Ue è molto cauta nell’assumere un ruolo più attivo nel processo di risoluzione dei conflitti nel Caucaso. La scarsa influenza politica dell’Unione sulla Russia in questo campo rende difficile per l’Ue convincere Mosca ad accettare determinate azioni costruttive nelle zone di conflitto.

La risoluzione del conflitto
L’Unione europea può ancora giocare un ruolo significativo nel facilitare il conflitto in Abkazia ed essere attiva nel processo di confidence building tra le parti. In Abkazia ci sono pochi progetti per sostenere lo sviluppo di una magistratura indipendente, mass media liberi e una società civile critica. Il piano d’azione, con i suoi capitoli separati riguardo ai conflitti, non propone nulla per rompere l’isolamento delle entità non riconosciute e per coinvolgerle nelle iniziative politiche, economiche ed educative dell’Enp. L’Enp, inoltre, non contribuisce abbastanza alla democratizzazione e al sostegno per i diritti umani e lo sviluppo della società civile nelle entità secessioniste.

L’Ue potrebbe contribuire, per esempio, con programmi di educazione civica per la popolazione delle regioni in conflitto, con un’enfasi sui valori democratici; con lo sviluppo di istituti che proteggano i diritti umani nelle zone di conflitto; incoraggiando la partecipazione al dialogo di vari gruppi della società civile coinvolti direttamente nel conflitto; portando avanti progetti economici nella regione; cooperando in materia di energia e dando fondi a progetti di business bilaterale; migliorando l’accesso a internet e a mezzi di informazione nelle zone di conflitto; disinnescando i motivi di conflitto collaborando alla prevenzione della circolazione illegale di droga e armi, del contrabbando, dei rapimenti.

Questo tipo di impegno richiederebbe il coinvolgimento della Russia dato che essa rappresenta un fattore vitale per le entità separatiste. Le prospettive che Mosca approvi iniziative del genere in questo momento non sono buone: un dialogo regolare darebbe risultati positivi almeno contribuendo a impedire un ulteriore aggravamento della situazione dal lato russo. L’attuale azione Ue in Transnistria potrebbe costituire un esempio di come collaborare con Mosca.

In più, l’Ue potrebbe cercare di evidenziare le componenti culturali europee del popolo abkazo, promuovendo la diffusione di valori euro-atlantici. È importante che la popolazione dell’Abkazia si renda conto che esiste una alternativa europea nel processo di risoluzione del conflitto. È necessario che gli abkazi si liberino dall’isolamento politico e morale nel quale si trovano, e che la loro mentalità si avvicini maggiormente a quella europea. Tutto questo faciliterebbe relazioni più strette con la Georgia. L’attuazione di questo programma potrebbe essere facilitata da più intense attività di scambio e relazioni umane.

L’Unione europea ha tutte le risorse e le conoscenze necessarie per agire in modo corretto sia legalmente sia moralmente nel conflitto in Abkazia. Ma il modo con cui l’Ue ha evitato di assumere una posizione decisa nei confronti dei conflitti del Caucaso del sud per quindici anni dà ragione di supporre che l’azione potrebbe venire purtroppo ancora rimandata. L’Enp e il piano d’azione Ue-Georgia non offrono incentivi reali e non sviluppano prospettive chiare. Danno l’impressione che l’Ue abbia deciso di non farsi coinvolgere profondamente nel sud del Caucaso e nel suo vicinato. Il ruolo politico dell’Ue in Georgia per quanto riguarda la risoluzione dei conflitti ha finora portato a pochi cambiamenti e se le cose continueranno in questo modo, il piano d’azione rimarrà solo un altro documento tecnico.

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