L’ambasciatore Renato Ruggiero, oltre alle molte cariche da lui ricoperte, è stato anche, per molti anni, socio dell’Istituto Affari Internazionali, più volte membro del Comitato Direttivo e in seguito, sino alla sua scomparsa, del Comitato dei Garanti. Soprattutto egli ha sempre saputo ispirare le nostre ricerche e riflessioni sulle questioni europee e della governance internazionale, lungo la strada maestra dell’europeismo e del multilateralismo. Per commemorarlo, abbiamo deciso di ripubblicare questo suo articolo del 2007, in cui offriva un’analisi ancora largamente attuale dei rapporti transatlantici.

Per le relazioni transatlantiche si annuncia un biennio critico. Le due scadenze più importanti che segneranno questo lasso di tempo sono le elezioni presidenziali americane nel novembre 2008 e quelle europee nella primavera 2009. Un realistico ottimismo nella valutazione di questi prossimi eventi dovrebbe portarci a dire che le relazioni transatlantiche miglioreranno, anche se i punti di frizione su vari argomenti importanti certamente rimarranno. Perché questo realistico ottimismo?

Effetto Merkel
Bisogna partire dall’elezione di Angela Merkel alla Cancelleria federale. La Merkel ha impostato la propria ascesa e le prime azioni di governo sul rilancio dei due tradizionali pilastri della politica estera tedesca: un forte legame transatlantico e un rinnovato impulso al processo di integrazione europea. Sono questi anche i fondamentali elementi della politica estera italiana, ed è per questo motivo che vi è tra i due paesi molto sincronismo, in particolare sulla politica europea.

Il nuovo cancelliere tedesco si è mosso con molta determinazione in queste due direzioni. Il suo viaggio a Washington, in qualità di presidente del Consiglio dell’Unione europea, non ha certo dissipato i tanti problemi sul tappeto, ma ha creato una nuova atmosfera nei rapporti transatlantici. Il dossier forse più rilevante in questa direzione è stato quello dell’accordo raggiunto per la creazione di una partnership economica transatlantica, per uno spazio comune in cui regole e politiche siano il più possibile armonizzate e vincolanti da entrambe le parti dell’oceano. Più ancora del contenuto dell’accordo, ciò che è importante è lo spirito con il quale la Merkel ha trattato questo dossier con Washington, dimostrando una chiara volontà di volere ripristinare un dialogo costruttivo.

Ma vi è di più. L’economia e la finanza costituiscono i settori nei quali la coesione transatlantica rimane un fattore essenziale. Stati Uniti ed Europa a 27 rappresentano il 10% della popolazione mondiale, il 40% del commercio internazionale e più del 60% del Pil mondiale. Ripeto una cifra ben nota: nel 2005 gli americani hanno investito in Belgio quattro volte di più di quanto abbiano investito in Cina lo scorso anno. E dai rapporti economici transatlantici dipendono 14 milioni di posti di lavoro.

È questa una parte esenziale del cemento che unisce Stati Uniti ed Europa. La dimensione di questa interdipendenza economica transatlantica mette in evidenza la grande importanza che la coesione, anche politica, tra le due sponde dell’Atlantico ha per il raggiungimento dei propri obiettivi.

Confronti globali
I termini di confronto globali non sono tuttavia favorevoli alla nostra parte del mondo. E questo appare vero sia che si tratti della scala delle principali potenze economiche del mondo, sia degli sviluppi demografici che vedono denatalità per il Nord del mondo e grande fertilità per il Sud. Il possesso delle fonti energetiche, tranne per gli Stati Uniti che sono tuttavia importatori netti, e il possesso delle materie prime, è altrove. Purtroppo la lista dei dati può continuare nella stessa direzione.

Tutto ciò, gli aspetti economici positivi e quelli negativi, insieme ai nostri valori comuni, dovrebbe spingerci ad un rapporto transatlantico sempre più stretto. Quando ero direttore generale del Wto (World Trade Organization), appariva con chiarezza che ogni qualvolta su un determinato soggetto negoziale Europa e Stati Uniti avevano posizioni diverse, non vi era possibilità di creare un accordo tra i 130 membri dell’organizzazione. L’intesa tra Bruxelles e Washington era invece la premessa indispensabile, anche se non sufficiente, per un accordo di tutti i paesi membri.

Purtroppo ancora molti sono i dossier economici e commerciali, in particolare il Doha Round, sui quali un accordo tra Europa e Stati Uniti è assolutamente necessario per muovere verso una soluzione comune.

Il successo di Sarkozy
Alla luce di una nuova atmosfera tra Europa e Stati Uniti dopo la vittoria elettorale della Merkel, il successo di Sarkozy alle elezioni presidenziali francesi acquista un particolare valore. La sua dichiarazione che nelle relazioni transatlantiche la Francia sarà “un amico e un alleato leale” anche se si riserva il diritto di dissentire quando necessario, costituisce un distacco dalla posizione del suo predecessore. Sarkozy è certamente un uomo politico di grande rilievo, con una carica dinamica protesa verso la soluzione dei problemi per ridare alla Francia un posto nel mondo e certamente anche, come egli stesso ha detto, “il suo ritorno in Europa”.

La sua azione politica viene vista con simpatia e speranza in particolare dalla stampa americana. È questo un secondo elemento che dovrebbe portarci a un “realistico ottimismo”, aggiungendosi alla valutazione positiva data sull’azione della Merkel. Ovviamente Sarkozy porta con sé i caratteri della tradizione politica francese.

Verso un rilancio del negoziato costituzionale europeo?
Il terzo elemento, che riguarda sempre l’Europa, di una valutazione positiva nello sviluppo delle relazioni transatlantiche, è l’attuale negoziato per il rafforzamento istituzionale dell’Unione europea. Il negoziato per uscire dalle difficoltà in tempo utile per un nuovo accordo, prima delle elezioni del nuovo Parlamento europeo, nella primavera del 2009, è ormai iniziato.

Le difficoltà che si frappongono a un unanime accordo sono certamente ancora molto ampie. Vi sono tuttavia due elementi che non possono essere sottovalutati. Il primo è che comunque il testo del progetto di trattato costituzionale fu solennemente firmato a Roma il 29 ottobre 2004, da tutti i 27 capi di Stato o di governo. È difficile pertanto rimangiarsi completamente una firma apposta, per di più in una cornice alquanto solenne. La seconda osservazione è che la grandissima maggioranza dei 27 paesi non ha obiezioni per le proposte che sono sul tavolo. Diciotto paesi hanno ratificato il trattato, tra i quali due per via referendaria, e soltanto due lo hanno rifiutato con un referendum popolare. Il terzo elemento è che in realtà, forse con una sola eccezione, nessuno dei paesi membri è pronto ad accettare il fallimento dell’accordo.

Cosa significa tutto questo? Al momento attuale, quel che si può dire è che vi è un ampio consenso per una soluzione rapida, ossia un accordo entro la fine della Presidenza tedesca, ovvero entro il 30 giugno prossimo. Il secondo elemento è che l’accordo si deve fondare su uno scambio di compromessi. Da un lato si potrebbe rinunciare alla forma costituzionale del nuovo atto a condizione che, dall’altro, la sostanza delle proposte di carattere istituzionale che vi erano nel trattato vengano tutte riprese.

La presa di posizione del governo italiano, in particolare di Prodi con il discorso pronunciato il 22 maggio a Strasburgo, è chiara e non certo isolata. Meglio una Unione a due velocità che un compromesso al ribasso che non favorirebbe la capacità e la credibilità dell’Unione per esercitare il suo ruolo nel mondo. L’equilibrio tra richieste e concessioni delle due parti non è ancora stato raggiunto ed è quindi difficile dire come finirà questo complesso negoziato. Ma ritengo che le speranze siano ancora alte.

Questi tre eventi da parte europea, l’ascesa della Merkel, la vittoria elettorale di Sarkozy, e un accordo europeo che rafforzi significativamente la capacità di operare e di decidere dell’Unione, costituiscono le fondamentali ragioni “per un realistico ottimismo” di un sostanziale miglioramento delle relazioni transatlantiche nel corso dei prossimi due anni.

Al telefono con Washington
Negli ultimi tempi, sono apparsi sulla stampa americana articoli che facevano stato di una consapevolezza di Washington della necessità e della convenienza di un’Europa forte. Kissinger ci avverte che un progresso è stato fatto nel campo della politica estera, dove si chiedeva di conoscere un numero di telefono da utilizzare per parlare con l’Europa. Il numero di telefono ormai c’è, ed è quello di Xavier Solana. Kissinger avanza quindi comprensibilmente una nuova richiesta: bisogna che gli europei si mettano d’accordo affinché il telefono non sia utilizzato soltanto per uno scambio di convenevoli, ma principalmente per conoscere il pensiero e le proposte europee. Tra le proposte quindi che si considerano essenziali da salvaguardare, ve ne sono due in particolare: la nomina di un presidente del Consiglio europeo dei capi di Stato o di Governo, eletto per due anni e mezzo rinnovabili per una sola volta, e la nomina di un ministro degli Affari esteri che sia anche vicepresidente della Commissione europea e che presieda il Consiglio dei ministri degli Esteri.

Le istituzioni sono essenziali per garantire l’efficacia dell’azione politica interna ed internazionale di una complessa realtà come è quella dell’Unione europea. Talvolta, sull’altra riva dell’Atlantico, si mostrano segni di impazienza per le lunghe e difficili negoziazioni istituzionali dell’Unione europea. È un errore, probabilmente indotto dalla posizione inglese sempre attenta a non creare nuovi vincoli istituzionali. Le istituzioni non sono certo tutto: nel caso delle relazioni transatlantiche ci vuole anche l’impegno a comprendere e rispettare opinioni diverse nel quadro di una volontà comune di mantenere aperto il dialogo.

In questa prospettiva, anche noi europei abbiamo un problema che riguarda la coerenza della voce che sentiamo al numero di telefono di Washington, la cui esistenza non è stata mai messa in dubbio. Ciò vale particolarmente in questo periodo di “split government”, come dicono gli americani, e riguarda alcuni problemi centrali di oggi, quali il riscaldamento globale, la priorità delle soluzioni politico–diplomatiche e la legittimazione dell’uso della forza nelle aree di crisi, i necessari compromessi nei negoziati commerciali, per non menzionare che alcune aree principali.

Un amico americano mi ha detto pochi giorni or sono: “comunque vadano le cose alle prossime elezioni presidenziali, le relazioni transatlantiche non potranno che migliorare”. Riferisco questa citazione soltanto perché condivido con forza l’auspicio che una nuova fase abbia realmente inizio.