In periodi di devoluzioni promesse, un silenzio assordante circonda un tema essenziale per la misurazione della maturità e della capacità istituzionale delle Regioni: la loro politica estera, le regole con cui può essere svolta e i limiti che incontra. La riforma costituzionale sottoposta al referendum di giugno si disinteressa completamente dell’argomento, lasciando inalterata sul punto la previsione dell’attuale art. 117 della costituzione, che dal 2001 attribuisce alle Regioni italiane il potere di concludere veri e propri trattati internazionali, ma riserva allo Stato la competenza esclusiva in tema di politica estera.

La legge generale di attuazione della riforma del 2001 (n. 131/2003) specifica le modalità dell’azione internazionale delle Regioni, ricalcando in gran parte le regole già stabilite da norme precedenti. Il risultato? Tutto come prima. Le attività estere regionali vanno teoricamente comunicate al Governo affinché questo ne valuti la compatibilità con la politica estera nazionale, ma la comunicazione avviene assai di rado; in caso di conflitto su un’attività estera regionale decide la Corte costituzionale, che di regola si limita a verificare il rispetto della procedura.

La situazione è sostanzialmente invariata dalla fine degli anni ’70, nonostante il parallelo sviluppo di una parabola legislativa e costituzionale che si è progressivamente interessata sempre più alle attività estere delle Regioni fino alla loro costituzionalizzazione nel 2001, per poi riportarle nell’oblio. Al di sotto di questa superficie normativa, tuttavia, vi è un brulicare di attività estere delle Regioni italiane, in molti casi espressione di una vera “politica” estera che però alle Regioni è preclusa. Dove sta il busillis?

Una questione di autonomia
L’autonomia politica delle Regioni non può essere esercitata senza una sia pur circoscritta politica estera. L’interdipendenza delle decisioni, l’evaporazione dei confini rispetto a politiche complesse e interconnesse, l’impossibilità di determinare in anticipo la dimensione interna o esterna di una norma o di un comportamento istituzionale, fanno della politica estera un elemento essenziale dell’autonomia regionale. Negare una dimensione estera all’autonomia politica delle Regioni significherebbe negare in principio la stessa sopravvivenza di tale autonomia. Nei fatti, anche la politica estera, massima espressione della sovranità statale, dunque intrinsecamente unitaria e non frazionabile, diviene quindi necessariamente un elemento condiviso tra la dimensione statale e quella sub-statale.

L’inscindibile connessione tra autonomia politica tout court ed elaborazione da parte delle Regioni di una propria politica estera è dimostrata dal rapporto di proporzionalità che intercorre tra le due. Quanto maggiore è il grado di autonomia reale, di effettiva capacità politica e istituzionale di una Regione, tanto più sviluppata sarà la sua politica estera. In tutte le Regioni a maggiore vocazione autonomistica si è passati dall’avvio quasi casuale di relazioni internazionali alla loro razionalizzazione nel quadro di una pianificazione strategica, gestita da apposite strutture amministrative con autonoma dotazione finanziaria.

Da mero elemento accessorio, la proiezione internazionale sempre più spesso diviene impulso della crescita della capacità autonomistica. La politica estera regionale ha come oggetto prevalentemente la proiezione economica della Regione, secondo le vocazioni dei rispettivi territori, ma assai importante risulta anche la visibilità politica, garantita soprattutto dalla cooperazione allo sviluppo, non a caso un settore recentemente oggetto di diversi conflitti tra Stato e Regioni. Grande importanza assumono poi i rapporti con l’Unione europea: è difficile negare, ad esempio, la dimensione politica dell’associazionismo regionale che va sviluppandosi in Europa, come dimostra, per tutte, la recente dichiarazione di Monaco del club delle Regioni con competenza legislativa, volta a predisporre una piattaforma negoziale per la riconfigurazione del ruolo delle Regioni nella struttura costituzionale europea.

Il ruolo delle norme
Il problema è che le Regioni possono compiere attività internazionali ma in nessun caso possono avere una politica estera, come recentemente ribadito con forza dalla Corte costituzionale (sent. 211/2006). Ma dove corre il confine? Quando la sommatoria di attività estere coordinate e volte alla proiezione internazionale dell’autonomia regionale esce dal limite del legittimo (attività internazionali) per entrare in quello dell’illecito (politica estera?). La realtà è che tutte queste attività si svolgono nella penombra dell’impianto normativo e il buon esito delle singole iniziative estere regionali è demandato più al caso che alla prescrizione giuridica.

Questa prevede che, per essere al sicuro, le Regioni debbano comunicare tutto al Governo, competente a valutare se le azioni siano o meno conformi alla politica estera nazionale, di cui esso è l’unico responsabile. Il che comporta evidenti problemi di ordine pratico (è possibile comunicare ogni viaggio di un assessore o di un funzionario regionale?) e teorico (come si determina quale atto costituisca manifestazione di una politica estera e quale no?), e soprattutto un clima di sospetto reciproco, fatto di timori (spesso giustificati) di invasioni di campo.

È evidente un deficit normativo che finisce per rendere aleatori i confini di un tema sempre più centrale. L’equivoco dell’impianto costituzionale e legislativo sta nel considerare la politica estera come una materia, assoggettabile al riparto di competenze, anziché come un procedimento per coordinare la cooperazione tra Stato e Regioni. La conseguenza sono regole sostanzialmente inapplicabili e somma discrezionalità nella valutazione, quando occorrerebbero piuttosto istituti e procedure in cui possano realizzarsi la concertazione tra Stato e Regioni, l’informazione preventiva, il superamento del clima di sospetto. Più che un riparto di competenze serve dunque una cornice procedurale ragionevole e cooperativa, con intese generali che coprano le azioni successive.

Non provvedervi significa lasciare che la vitalità con cui negli ultimi decenni si è sviluppata la politica estera delle Regioni e delle Province autonome italiane continui a svolgersi nella penombra della (poco utile) disciplina statale, e parallelamente ad essa, senza garanzie né per lo Stato né per le Regioni.