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Il futuro dopo Cotonou

Il 2021 porterà un nuovo accordo fra Ue e Paesi del Gruppo Acp

6 Gen 2021 - Luca Barana - Luca Barana

Il 2020 prometteva di essere un anno di svolta per le relazioni fra Unione europea e Africa, ma l’impatto della pandemia ha pesantemente ridefinito le priorità reciproche, facendo anche riemergere le divergenze politiche che già covavano al di sotto della promessa di una partnership fra pari.

Tuttavia, a inizio dicembre è giunta la notizia di un accordo politico fra l’Ue e l’Organizzazione degli Stati Acp (Africa, Caraibi e Pacifico, Oacps) per il superamento dell’Accordo di Partnership di Cotonou, che dovrebbe imprimere, almeno sulla carta, nuova energia alla relazioni fra i due continenti.

Pur essendo formalmente svincolato dalla strategia comprensiva con l’Africa proposta dalla Commissione europea a marzo, il nuovo accordo regolerà molti aspetti fondamentali nella relazione con gli Stati africani, come la cooperazione allo sviluppo e i rapporti commerciali. Ne sono però esclusi i Paesi del Nordafrica, che non partecipano a questi negoziati.

La formula ibrida “3 in 1”
I negoziatori tra Ue e Paesi Acp hanno raggiunto un accordo politico sul testo di un nuovo accordo di partnership che andrà a sostituire quello di Cotonou, siglato nel 2000. Il nuovo testo, che prevede una durata ventennale, andrà ora approvato, firmato e ratificato da entrambe le parti prima di entrare in vigore nel corso del 2021. Per questo motivo, l’Accordo di Cotonou rimarrà in vigore fino al 30 novembre 2021, a meno che la nuova intesa non venga approvata prima.

Sono state introdotte alcune novità rispetto all’impianto precedente. Innanzitutto, è stato raggiunto un accordo quadro valido per tutti i partner, che fissa priorità e valori condivisi. Tuttavia, viene poi promossa una più esplicita differenziazione regionale tramite l’adozione di tre protocolli che rispondano alle esigenze delle tre regioni componenti il gruppo degli Acp. Si tratta di una soluzione fortemente voluta dall’Ue, soprattutto per quanto riguarda il protocollo con l’Africa. A fronte delle resistenze dei Paesi del gruppo Acp, è stata quindi adottata questa formula ibrida3 in 1″.

Un’altra novità significativa è l’assenza di riferimenti alle risorse finanziarie che dovrebbero sostenere l’implementazione dell’accordo e, in particolare, la mancanza di qualsiasi riferimento al Fondo europeo di sviluppo (Fes). Il Fes è stato a lungo la principale fonte di finanziamento della cooperazione allo sviluppo Ue, in particolare in Africa, ed era strettamente collegato all’Accordo di Cotonou, rimanendo al di fuori del bilancio dell’Ue. La sua mancata inclusione, per il momento, nell’accordo post-Cotonou è legata alla scelta di includere per la prima volta il Fes nel Quadro finanziario pluriennale, il bilancio dell’Unione per il periodo 2021-2027.

Pochi giorni dopo l’accordo sul post-Cotonou, è anche arrivata l’intesa fra Consiglio e Parlamento europeo sul nuovo strumento per il Vicinato, lo Sviluppo e la Cooperazione internazionale (Ndici) da 70,8 miliardi di euro, che – inserito all’interno del bilancio settennale – finanzierà anche la cooperazione con i paesi Acp.

Strategia comprensiva e difficoltà
L’accordo con i Paesi Acp sembra contenere alcuni elementi di continuità rispetto alla comunicazione “Verso una strategia comprensiva con l’Africa” avanzata dalla Commissione a inizio 2020. In particolare, il nuovo accordo si basa su sei aree tematiche prioritarie, che sono quasi del tutto sovrapponibili alle cinque partnership proposte dall’Ue all’Unione africana. Le priorità del post-Cotonou saranno quindi diritti umani, democrazia e governance; pace e sicurezza; sviluppo umano e sociale; sostenibilità ambientale e cambiamento climatico; sviluppo e crescita economica inclusiva e sostenibile; migrazioni e mobilità.

La coerenza rispetto alle relazioni con l’Unione africana non costituisce una mera questione formale: il ruolo dell’organizzazione africana nell’ambito dei negoziati del post-Cotonou è stata motivo di confronto anche all’interno del gruppo dei Paesi Acp. In più, le relazioni attuali con l’Ue attraversano un momento critico: dopo la cancellazione a causa della pandemia dell’incontro fra i capi di Stato e di governo dei due continenti previsto a ottobre, anche un summit virtuale fra alcuni leader europei e africani in programma il 9 dicembre è saltato all’ultimo momento, in un clima complicato da recriminazioni reciproche. Se ne riparlerà nel 2021.

Priorità europee
Tornando al contenuto del nuovo accordo con il gruppo Acp, le priorità europee paiono essersi spostate verso la transizione verde e la gestione delle migrazioni rispetto ai temi commerciali. Il tema della liberalizzazione commerciale pare infatti passare in secondo piano, a fronte di una maggiore enfasi sul contributo del commercio a una crescita inclusiva e sostenibile. Tuttavia, gli Accordi di partenariato economico, tanto contestati in passato dai partner africani, rimarranno in vigore.

Una delle aree su cui invece l’Ue ha premuto maggiormente per far prevalere la propria agenda è quella riguardante le migrazioni e la mobilità. La tematica è particolarmente sensibile perché costituisce uno degli argomenti su cui la divergenza di vedute fra Europa e Africa continua ad essere significativa. Uno dei terreni di scontro principali rimane quello degli accordi sui rimpatri, a riguardo dei quali la nuova intesa dovrebbe rafforzare l’impianto precedente tramite un allegato apposito.

L’Ue sta cercando di introdurre normative stringenti in materia di rimpatri in molti degli strumenti normativi in via di negoziazione ma, in questa come in altre aree controverse, dovrà presto riconoscere l’esistenza di interessi legittimi dei partner africani e non solo. Solo in questo modo, la nuova intesa costituirà un primo passo verso il superamento di una relazione verticale e asimmetrica fra Europa ed Africa.