IAI
Liberazione degli ostaggi

Il dilemma del pagamento dei riscatti e il finanziamento del terrorismo

17 Mag 2020 - Natalino Ronzitti - Natalino Ronzitti

La liberazione di Silvia Romano continua a far notizia. Qui non interessano le polemiche nate attorno alla sua liberazione, la conversione all’Islam e i commenti, spesso inopportuni, che l’evento ha suscitato. Tralasciando le fake news, vogliamo solo affrontare la questione del pagamento dei riscatti per la liberazione degli ostaggi e il divieto di finanziamento del terrorismo internazionale.

Sul pagamento del riscatto da parte del governo italiano non è stata diramata, come ovvio, alcuna notizia ufficiale, ma da indiscrezioni giornalistiche risulta che questo abbia avuto luogo. La prassi del pagamento non è nuova e gli Stati occidentali, che sono quelli che soffrono maggiormente del fenomeno della presa di ostaggi, sono divisi. Regno Unito e Stati Uniti sono assolutamente contrari, mentre altri (tra cui Francia, Spagna e, a quanto sembra, Italia) ne fanno uso.

La prima questione è un problema morale e di opportunità. Il pagamento del riscatto significa, come dicono alcuni, la stipulazione di un patto con il diavolo, rappresentato, in questo caso, dalle milizie terroristiche. È il prezzo da pagare per salvare una vita umana: il diritto alla vita deve prevalere su ogni altra considerazione di natura morale. Ma significa anche, sempre secondo numerosi esperti di antiterrorismo, incentivare la presa di ostaggi, in particolare dei cittadini di Stati  che si sono mostrati disposti a trattare con i terroristi. L’incentivo al rapimento viene meno se nessun riscatto venga pagato, come dimostra, a livello nazionale, la legislazione italiana in materia di blocco di beni e di fondi che ha messo praticamente fine ai sequestri della criminalità comune.

Esistono numerose convenzioni internazionali contro il terrorismo, ma non un trattato di carattere generale, il cui progetto è impantanato da anni alle Nazioni Unite. Due sono le convenzioni internazionali rilevanti: la Convenzione internazionale contro la presa di ostaggi del 1979 e la Convenzione contro il finanziamento del terrorismo internazionale del 1999, ambedue ratificate dall’Italia. Tuttavia, la prima riguarda solo l’obbligo di prevenire e reprimere nel proprio territorio la presa di ostaggi e la seconda, stando all’interpretazione prevalente e alla prassi di attuazione, non è d’ostacolo al pagamento di un riscatto.

Il Consiglio di sicurezza ha adottato numerose risoluzioni in materia di finanziamento del terrorismo internazionale e si è occupato anche della questione dei riscatti, non solo nelle risoluzioni, ma anche in taluni studi del comitato antiterrorismo. Le risoluzioni, ad esempio la 2133 (2014), mettono in rilievo come il pagamento dei riscatti sia un incentivo indiretto al terrorismo internazionale. Tuttavia, nella parte dispositiva, non contengono un vero e proprio obbligo in materia, ma piuttosto delle raccomandazioni.

La questione del pagamento dei riscatti destò particolare attenzione nella comunità internazionale di fronte ad avvenimenti atroci, come le decapitazioni dell’Isis. L’allora G8 prese posizione in materia così come altri fori informali che portarono all’adozione di documenti di “buone pratiche”, che gli Stati avrebbero dovuto seguire (Memorandum di Algeri del 2012).

Negli anni appena trascorsi il fenomeno della presa di ostaggi ha assunto grande rilevanza in occasione della recrudescenza della pirateria. Veniva pagato il riscatto per liberare navi ed equipaggio, mentre gli armatori preferivano stipulare delle polizze ad hoc per rientrare in possesso della nave. La pirateria è stata sconfitta mediante l’intervento delle navi da guerra, in particolare le flotte di Paesi Nato e dell’Unione europea, azioni che sono consentite dalla Convenzione internazionale del diritto del mare.

Anche l’Ue si è dotata di una strategia antiterrorismo, che associa Paesi non membri quali la Svizzera e la Norvegia, e dispone anche di unità di pronto intervento. A livello politico sono state dislocate missioni Ue, come quella nel Sahel, che hanno compiti di stabilizzazione in senso più ampio. Fin dal 2014 il Consiglio Ue aveva solennemente affermato che gli Stati membri non avrebbero pagato alcun riscatto per la liberazione degli ostaggi. Ma così non è stato.

La prima cosa da fare è stabilire, a livello internazionale, che il pagamento del riscatto costituisce un illecito. La via da percorrere è in teoria semplice: la stipulazione di un Protocollo addizionale alla Convenzione sulla presa di ostaggi del 1979. Politicamente la questione è irta di ostacoli, come ogni normativa in materia di terrorismo internazionale. Avevamo già lanciato tale proposta nel 2014 su questa rivista, ma nessuno l’ha raccolta. Forse si potrebbe procedere più speditamente nell’ambito del Consiglio d’Europa.

Il pagamento del riscatto non è il solo modo per liberare l’ostaggio. È legittimo il ricorso alla forza armata da parte dello Stato nazionale, anche senza il consenso dello Stato in cui si trova l’ostaggio, qualora questi non sia in grado o non voglia liberarlo.

Nel nostro ordinamento esiste uno strumento, le missioni di intelligence di contrasto, che legittima tali operazioni. Quanto alla possibilità di condurle mediante una forza d’intervento europea, è lecito dubitarne. Distinguo e tergiversazioni sono una costante dell’Europa a 27 e impedirebbero una rapida azione. Qualora poi tale forza dovesse intervenire per dare la caccia ai terroristi, una volta conclusa la vicenda dell’ostaggio, i problemi legali sarebbero non indifferenti. Basti pensare che il targeted killing, tanto caro alla strategia Usa, non trova entusiasti gli europei.

Vi è infine un problema di prevenzione che ha messo in luce la vicenda della cooperante italiana e che sta emergendo in questi giorni: quello della sicurezza. Anche a prescindere dalla stipulazione di adeguate polizze assicurative, è da chiedersi se le Ong/Onlus, che operano in territori in preda al terrorismo e alle bande armate, debbano provvedere alla sicurezza del proprio personale mediante l’impiego di guardie armate private (contractors).