IAI
Epidemia E LIBERTà DI CIRCOLAZIONE

Il coronavirus e i limiti delle istituzioni internazionali

29 Feb 2020 - Natalino Ronzitti - Natalino Ronzitti

L’epidemia di coronavirus ha scatenato numerose misure protettive, tra cui quelle relative alla libertà di movimento e circolazione delle persone, sia a livello internazionale sia a livello interno. Da un lato, sono ormai numerosi i casi di persone respinte alla frontiera e di chiusura di voli; dall’altro, nella dimensione statale, si è provveduto alla chiusura delle zone in cui l’epidemia era scoppiata.

Il caso più eclatante, per dimensioni, è quello della Cina, ma anche in Italia talune località sono state isolate. Nessuno si è chiesto se tali misure siano legittime in base agli strumenti internazionali di protezione dei diritti umani. Occorre distinguere tra strumenti universali e strumenti regionali.

Gli strumenti internazionali
La Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948 stabilisce sia il diritto di muoversi liberamente all’interno dello Stato sia di lasciare il proprio Paese e di farvi ritorno. Ma la Dichiarazione, di per sé, non è uno strumento giuridicamente vincolante, e la sua traduzione in termini giuridici deve essere ricercata nel Patto delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici del 1966, il cui art. 12 ribadisce tanto il diritto di circolare liberamente entro il territorio dello Stato quanto quello di lasciare il proprio Paese e di farvi ritorno.

Ecco che però tali diritti possono essere limitati per superiori necessità, tra cui la protezione della salute. La libertà di circolazione non comporta il diritto di ingresso nel territorio di un altro Stato. L’asilo, sempre che implichi per l’individuo il diritto di entrare in territorio altrui per sfuggire alle persecuzioni, non viene preso in considerazione in questo contesto.

Gli strumenti europei
Le cose stanno diversamente per quanto riguarda l’Unione europea. La cittadinanza europea, di cui è titolare ogni cittadino di uno Stato membro dell’Unione, conferisce all’individuo il diritto di muoversi liberamente all’interno della stessa. Tale diritto, che è ribadito anche dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ed ha ormai assunto una sua autonoma rilevanza non essendo più vincolato alla circolazione per motivi di lavoro, non è però illimitato e gli Stati membri possono istituire deroghe per motivi di sanità pubblica, tenendo però conto del principio di proporzionalità e di altri criteri che non mettano a repentaglio un diritto fondamentale del cittadino europeo.

Tra l’altro, le limitazioni a causa di motivi di sanità pubblica possono essere prese in connessione con malattie di carattere epidemico, quali definite nei pertinenti strumenti dell’Organizzazione mondiale della sanità (Oms) e devono lasciare impregiudicato il diritto del singolo ad eventuali impugnazioni. Le conclusioni del Consiglio dell’Ue del 13 febbraio scorso, contenute in un lungo documento che testimonia le scarse competenze dell’Unione in materia di sanità, auspica l’adozione di misure per il controllo dei viaggi, da armonizzare con la libertà di circolazione delle persone all’interno dell’Ue, che deve essere mantenuta.

L’Ue non si occupa delle restrizioni alla libertà di movimento all’interno dei territori degli Stati membri. Se ne occupa invece il IV Protocollo alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ratificato dall’Italia, il quale, dopo aver ribadito il diritto di circolare liberamente all’interno del territorio dello Stato, afferma che tale diritto può essere limitato per motivi di protezione della sanità e, più specificamente, sancisce che tale diritto può essere oggetto di restrizioni, stabilite con legge, in determinate zone. È ciò che ha fatto  l’Italia con alcune località del nord. Infine, va ricordato che sulla legittimità di tali provvedimenti resta sempre la possibilità di ricorso dell’individuo privato della libertà di movimento alla Corte europea dei diritti dell’uomo.

Libertà di movimento e deroghe 
Il quadro sopra delineato evidenzia come la normativa internazionale da una parte disponga in favore della libertà di movimento delle persone, ma dall’altra ne legittimi le limitazioni, tra cui quelle dovute ai pericoli per la sanità pubblica che la circolazione potrebbe comportare. Si dovrebbero invece prendere misure adeguate che sono lasciate nelle mani degli Stati, senza un efficace intervento sovranazionale. A tale mancanza ha cercato di far fronte l’Oms che, tra le istituzioni specializzate delle Nazioni Unite, è dotata di strumenti che non sono un atto meramente raccomandatorio (i regolamenti).

Inoltre, l’Oms ha al suo attivo campagne per lo sradicamento di talune epidemie, specialmente nei paesi in via di sviluppo, e ha una rete di rappresentanze regionali. Si è prontamente attivata per il coronavirus ma non si può pretendere che si comporti come uno Stato, anche perché le sue finanze sono limitate e dipendono dai contributi degli Stati membri. Nel 2013-2015 l’Oms si è trovata impotente di fronte all’epidemia di ebola in Africa ed è dovuto intervenire il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, che ha dichiarato la pandemia una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale (risoluzione 2177 del 2014). Ciò che ha consentito al Consiglio di prendere misure adeguate.

Nel caso del coronavirus si tratta di una via non percorribile. A parte ogni altra considerazione, una risoluzione del genere sarebbe sicuramente osteggiata dalla Cina, che, disponendo del diritto di veto in seno al Consiglio, ne impedirebbe l’adozione.