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Dalla Corte costituzionale tedesca

Ue: Unione bancaria, sì con riserva da Karlsruhe

2 Set 2019 - Gian Luigi Tosato - Gian Luigi Tosato

Il 30 luglio scorso è arrivata una nuova sentenza della Corte costituzionale tedesca in materia di diritto Ue, che ripropone lo schema “Ja-aber-Urteil” (sentenza-sì-però). E’ uno schema che troviamo già nelle decisioni Solange 2 (1986) e Maastricht (1993) e più di recente nelle pronunce Lisbona (2009), Mes (2014), Omt (2016). Questa volta era in discussione l’Unione bancaria (Ub), comprensiva del regolamento  del 2013 istitutivo del Meccanismo di Vigilanza unico (Mvu) e di quello del 2014 riguardante il Meccanismo di Risoluzione unico (Mru). I giudici di Karlsruhe hanno mandata assolta l’Ub, ma con riserva, richiedendo in particolare che le sue norme  siano interpretate in modo restrittivo.

A questo risultato la Corte è giunta attraverso una poderosa sentenza di ben 138 pagine e 320 paragrafi. I regolamenti alla base dell’Unione bancaria sono ivi assoggettati a una approfondita verifica delle due tradizionali condizioni suscettibili di bloccarne l’applicabilità in Germania: conferimento di competenze al di là dei Trattati (Ultra-vires Kontrolle) e contrarietà a principi costituzionali inderogabili (Verfassungsidentität Kontrolle). Non è questa la sede per analizzare in dettaglio le serrate argomentazioni della Corte; mi limiterò qui a fornirne una sintesi, salvo soffermarmi alla fine su di un punto che mi pare meritevole di speciale attenzione.

I dubbi della Corte sulle prerogative della Bce
La Corte non nasconde di nutrire  dubbi sulle estese prerogative attribuite alla Banca centrale europea (Bce) in tema di vigilanza bancaria. Ritiene tuttavia di poterli superare stando a una lettura restrittiva dell’art. 127.6 Tfue, che parla di “compiti specifici” da conferire alla Bce. Ad avviso della Corte, questo esclude che alla Bce possa essere riconosciuta una  supervisione piena ed esclusiva del settore bancario, a detrimento delle autorità nazionali. Diversamente, si andrebbe oltre quanto consentito dai Trattati.

Un analogo pericolo  è prospettato a proposito delle competenze attribuite al Comitato per la risoluzione delle crisi bancarie (Comitato), istituito in base all’art. 114.1 Tfue. Anche le competenze di questo Comitato devono essere interpretate restrittivamente, per non ledere il principio di attribuzione. Il che la Corte ritiene possibile in linea con la giurisprudenza della Corte di Giustizia relativa al citato  art. 114.1 Tfue.

I controlli della Corte “ultra vires” e sul rispetto della “identità costituzionale”
A proposito del controllo “ultra vires”, noto che la Corte si attiene ai temperamenti introdotti nella sua sentenza Honeywell (2010). Qui si legge che un atto dell’Unione può essere censurato  solo nel caso di una lesione palese e sufficientemente qualificata del principio di attribuzione, tale da incidere in modo strutturalmente significativo sulle prerogative nazionali. Sconfinamenti marginali o discutibili non sono di per sé decisivi. Non a caso, dunque, la sentenza in esame esclude, in più passaggi, che le competenze conferite alla Bce e al Comitato eccedano in maniera palese quanto consentito dai Trattati.

Sempre in tema di controllo “ultra vires”, va rimarcata l’adesione della Corte alla giurisprudenza della Corte di Giustizia in tema di art. 114.1 Tfue. I giudici europei hanno progressivamente esteso la portata di questa norma: non più solo da utilizzare per l’armonizzazione, ma anche per l’unificazione delle legislazioni nazionali, come pure per la creazione di meccanismi centralizzati volti ad assicurare l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione. La Corte non si oppone a questi sviluppi, che vanno peraltro al di là di una lettura letterale dell’art. 114.1 Tfue; anzi, su di essi si basa per giustificare l’istituzione del Comitato nella forma di un’agenzia Ue dotata di indipendenza e personalità giuridica autonoma.

Un rapido cenno ora all’altra tradizionale condizione di applicabilità delle norme Ue, quella inerente al rispetto della “identità costituzionale”. La Corte manifesta preoccupazioni anche a questo riguardo. Essa osserva che le notevoli competenze attribuite a enti indipendenti come la Bce e il Comitato creano inevitabili tensioni con il principio democratico che permea l’intera costituzione tedesca. L’affievolimento di legittimazione democratica che ne consegue è ritenuto tuttavia accettabile in presenza di garanzie compensative di natura amministrativa, giudiziaria e parlamentare a livello europeo e nazionale.  Come nota la Corte, queste garanzie esistono ma devono effettivamente funzionare. È notevole in proposito l’espresso richiamo alla funzione  di controllo che deve esercitare il Parlamento tedesco.

Un contrasto in materia di supervisione bancaria
Vengo da ultimo al punto che, come sopra anticipato, merita speciale attenzione: riguarda i ruoli rispettivi della Bce e delle autorità nazionali in materia di supervisione bancaria. Su questo punto la Corte prende una posizione opposta a quella dei giudici europei. In effetti, il Tribunale prima (sentenza 16.5.2017) e la Corte di Giustizia poi in sede di convalida della decisione del Tribunale (sentenza 8.5.2019) si sono pronunciati nel senso che in tema di supervisione bancaria spetti alla Bce una competenza esclusiva; e questo su tutte le banche, siano esse da qualificarsi come significative o non significative. I compiti assegnati alle autorità nazionali rispetto alle banche non significative dovrebbe pertanto considerarsi come frutto di un decentramento operato dalla Bce.

La Corte si oppone a questa impostazione dei giudici europei, che peraltro puntualmente analizza. A suo avviso le autorità nazionali sono titolari di una competenza propria, non delegata dalla Bce. In altri termini, la competenza in materia di supervisione bancaria dovrebbe intendersi come suddivisa tra la Bce (per le banche significative) e le autorità nazionali (per le banche non significative). Diversamente, la normativa europea sarebbe in contrasto con il principio di sussidiarietà. Per la Corte, il ruolo della Bce si giustifica nei confronti delle banche significative, a motivo delle loro attività normalmente transfrontaliere; non invece nel caso delle banche non significative, che possono essere adeguatamente vigilate a livello nazionale.

Che dire di questo contrasto? Una interpretazione letterale delle norme rilevanti e la ratio ad esse sottostanti sembrano dar ragione ai giudici europei, ma l’argomento della sussidiarietà ha il suo peso. La questione riveste un evidente interesse teorico. Si tratta di stabilire la portata di un trasferimento di poteri sovrani dagli Stati membri all’Unione. Per i giudici europei la supervisione bancaria sarebbe stata attribuita in toto alla Bce, per la Corte solo parzialmente.  Nel primo caso il Mvu dovrebbe costruirsi allo stesso modo del Sebc (Sistema europeo di Banche centrali), caratterizzato dal primato della Bce e da un ruolo ausiliario delle banche centrali nazionali. Nel secondo caso si rientra in altri modelli di reti che legano autorità nazionali ed europee nell’esercizio di competenze concorrenti (ad esempio, telecomunicazioni, energia).

La questione ha anche un rilievo pratico non trascurabile. Può incidere sulla portata e limiti della discrezionalità di cui gode la Bce: alla quale spetta decidere se “particolari circostanze” giustifichino di non considerare significativa una banca che in principio dovrebbe qualificarsi tale. Da una tale decisione dipende se sottoporre una banca alla vigilanza diretta della Bce o delle autorità nazionali. Di questo appunto si è discusso nella causa davanti ai giudici europei, che hanno risolto la questione riconoscendo alla Bce un ampio potere discrezionale.