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Una proposta e un dibattito

Migranti: Ue, passi avanti verso una nuova Frontex

24 Ott 2018 - Alberto Tagliapietra - Alberto Tagliapietra

L’inasprimento del dibattito europeo sulla questione migratoria e l’avvicinarsi delle elezioni per il Parlamento europeo hanno dato nuovo impulso alle discussioni sul rafforzamento delle frontiere esterne dell’Unione europea. In questo contesto, l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, meglio nota come Frontex, è tornata ad essere al centro del dibattito per via della proposta di riforma presentata dal presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker nel discorso sullo stato dell’Unione fatto al Parlamento europeo il 12 settembre.

I contenuti della proposta
L’Esecutivo di Bruxelles intende rafforzare le capacità dell’Agenzia, considerata un elemento chiave per preservare l’area Schengen. La riforma mira a potenziare Frontex in modo da assicurare un’efficace protezione delle frontiere esterne e da affrontare al meglio le sfide poste dalla questione migratoria. Per raggiungere questi obiettivi la Commissione propone di incrementare a 10 mila entro il 2020 il numero di unità impiegate da Frontex, aumentando quelle direttamente alle dipendenze dell’Agenzia a 1500 (erano 70 nel 2006).

La riforma vuole inoltre incrementare i fondi destinati all’Agenzia per il quadro finanziario pluriennale 2021-2027 prospettando lo stanziamento di 11,3 miliardi e la possibilità per Frontex di acquistare mezzi propri al fine di ridurre la propria dipendenza dagli Stati membri. L’Agenzia acquisirebbe inoltre poteri speciali in situazioni d’emergenza e starebbe alla Commissione, e non più al Consiglio, decidere se Frontex abbia o meno il diritto di intervenire.

Frontex svilupperebbe dunque competenze simili a quelle attualmente detenute dalle guardie di frontiera nazionali, acquisendo una certa indipendenza in funzioni quali i controlli d’identità e i respingimenti alle frontiere. Ciò comporterebbe un importante cambiamento del modo in cui l’Unione europea gestisce le proprie frontiere ed è proprio qui che stanno l’importanza, e le principali criticità, dal punto di vista degli Stati, della proposta.

Le reazioni alla proposta
La riforma ha suscitato reazioni contrastanti: il cancelliere austriaco Sebastian Kurz si è detto particolarmente favorevole alla riforma, così come la cancelliera tedesca Angela Merkel e il presidente francese Emmanuel Macron. Di opinione opposta il premier olandese Mark Rutte, il presidente del Consiglio italiano Giuseppe Conte e il premier ungherese Victor Orbàn, il quale ha evidenziato il pericolo costituito dalla riforma di Frontex per la sovranità nazionale.

La proposta della Commissione è stata discussa durante il Consiglio europeo informale di Salisburgo del 19-20 settembre, nelle cui conclusioni il presidente Donald Tusk ha evidenziato il comune accordo dei 27 capi di Stato e di governo nel ritenere la riforma di Frontex una priorità, riconoscendo tuttavia la diversità di vedute e l’impossibilità di raggiungere un accordo sulla proposta. La riforma è stata poi discussa dal Consiglio dell’Ue riunitosi l’11-12 ottobre nella formazione ‘Giustizia eAaffari interni’, in cui i ministri  degli Stati membri hanno espresso la volontà di rafforzare il mandato dell’Agenzia, rimarcando tuttavia l’importanza degli Stati in quest’ambito.

Infine la discussione è proseguita al Consiglio europeo del 17-18 ottobre nelle cui conclusioni si è invitato, prendendo atto della volontà di continuare la discussione emersa dal vertice informale e dal Consiglio Giustizia e Affari interni, il Parlamento europeo e il Consiglio ad esaminare la proposta della Commissione e ad elaborare norme comuni per la sorveglianza delle frontiere esterne, che tengano tuttavia conto del ruolo degli Stati membri. La discussione sulla riforma proseguirà dunque nei prossimi mesi.

Il percorso di Frontex
I primi passi che portarono alla creazione di Frontex si ebbero durante il Consiglio europeo di Siviglia del 2002, dove venne sollecitata la creazione di un comitato di esperti delle frontiere esterne. Tra il 2002 ed il 2003 l’organo generato a Siviglia ebbe modo di essere testato e il Consiglio europeo di Salonicco del 2003 invitò la Commissione a prendere in esame la possibilità di creare una vera e propria struttura operativa al fine di rafforzare la cooperazione nella gestione delle frontiere. Così, Frontex venne istituita nel 2004 attraverso il Regolamento CE n.2007/2004 e divenne operativa nel 2005.

Le competenze che le vennero inizialmente attribuite erano molto limitate (legate sopratutto ad un ambito di assistenza, coordinamento e analisi). Inoltre, l’Agenzia non possedeva uno staff e un’equipaggiamento proprio (uomini e mezzi venivano forniti dagli Stati membri) e poteva agire nel territorio di uno Stato membro solo su sua richiesta.

Nel 2011 si ebbe una prima riforma di Frontex. Ma l’aumento dei flussi migratori nel 2015 creò il contesto per riformare ulteriormente l’Agenzia, il che avvenne nel corso del 2016.  Venne così creata la nuova Guardia di frontiera e costiera europea (ancora conosciuta con il nome di Frontex) con il Regolamento (UE) 2016/1624.

La Guardia di frontiera e costiera europea dispone di staff e mezzi, in comproprietà con gli Stati membri. Ma, nonostante quanto inizialmente previsto dalla riforma, essa rimane impossibilitata ad intervenire in uno Stato membro senza aver prima ricevuto una formale richiesta da esso. Proprio queste limitazioni, unite a una persistente incapacità da parte degli Stati membri di agire in modo coordinato per gestire la questione migratoria, hanno portato alla presente proposta.

Lo scenario che si delinea non sembra tuttavia essere semplice: la portata innovatrice della riforma, con la presenza di proposte già bocciate in precedenza (come il diritto di intervenire anche senza consenso dello Stato membro) ne renderà difficoltosa l’approvazione da parte del Consiglio, sopratutto per l’aumento dei poteri esercitabili da Frontex e il conseguente impulso che ne deriverebbe verso una maggiore integrazione in un’ambito così sensibile per gli Stati nazionali.