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Politica estera europea

Una clausola di solidarietà che lega l’Ue

8 Ago 2014 - Nicoletta Pirozzi - Nicoletta Pirozzi

In una stagione di affanno per i decisori politici europei e di critiche feroci alla mancanza di solidarietà all’interno dell’Unione europea (Ue), si è fatto un passo avanti significativo verso la realizzazione delle promesse incompiute del Trattato di Lisbona.

Anche se è passato inosservato ai più, il 24 giugno scorso il Consiglio affari generali ha adottato una decisione che contiene le misure di attuazione alla disposizione dell’articolo 222 del Trattato sul funzionamento dell’Ue (Tfue).

Meglio nota come ‘clausola di solidarietà’, questa prevede che l’Ue e gli stati membri agiscano congiuntamente, mobilitando tutti gli strumenti di cui dispongono, qualora uno stato membro sia oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo.

Essa può considerarsi come il prodotto di un processo iniziato con la dichiarazione del Consiglio europeo di Siviglia del giugno 2002 sul contributo della politica estera, di sicurezza e di difesa dell’Ue alla lotta al terrorismo e alimentato dagli attacchi mortali alla stazione di Madrid nel 2004 e alla metropolitana londinese del 2005.

Politica di sicurezza e difesa comune
La clausola rientra tra le principali innovazioni del Trattato di Lisbona in materia di politica di sicurezza e di difesa. Le altre sono:
1) l’ampliamento dei compiti, cosiddetti ‘di Petersberg’ che l’Ue è chiamata a svolgere al di fuori dei propri confini attraverso missioni civili e militari, inclusa la lotta al terrorismo;
2) la cooperazione strutturata permanente, che prevede la possibilità degli Stati membri willing and able di andare avanti in maniera più spedita nel processo di integrazione nel settore della difesa;
3) la clausola di difesa collettiva, che vincola gli stati membri a prestare aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso ad un membro dell’Unione vittima di un’aggressione armata nel suo territorio.

La decisione sulla clausola di solidarietà definisce innanzitutto lo scopo geografico di applicazione della norma che si riferisce agli attacchi terroristici e ai disastri naturali che avvengono all’interno del territorio dell’Ue, sulla terraferma, in mare o in aria, indipendentemente dalla loro origine.

La discussione tra i rappresentanti nazionali e delle istituzioni si è chiusa a favore di un’interpretazione restrittiva del suo ambito di applicazione. Restano infatti escluse le navi che si trovano in acque internazionali e gli aerei che volano nello spazio aereo internazionale.

Ad esempio, la clausola non potrebbe essere attivata nel caso di aerei dispersi con a bordo cittadini europei, come quello del volo Malaysia Airlines 370 in servizio tra Kuala Lumpur e Pechino e disperso l’8 marzo scorso. La clausola si applica invece a infrastrutture critiche come le istallazioni off-shore di petrolio e gas che sono sotto la giurisdizione di uno stato membro.

Rispetto del principio di sussidiarietà
Anche i meccanismi di attivazione sono stati oggetto di lunghe negoziazioni inter-istituzionali e con i rappresentanti nazionali.

Si prevede che l’Ue, nel rispetto del principio di sussidiarietà, intervenga solo in circostanze eccezionali e su richiesta delle autorità politiche nazionali, che possono invocare la clausola di solidarietà indirizzandosi alla Commissione (Direzione generale per gli aiuti umanitari e la protezione civile – DG Echo) e notificando simultaneamente la decisione alla Presidenza del Consiglio dell’Ue.

La valutazione sull’attivazione della clausola spetta dunque esclusivamente allo Stato membro interessato, senza il filtro di una decisione europea. In effetti, sarebbe stato difficile individuare a priori le condizioni di attivazione, anche se risulta chiaro che debba verificarsi una catastrofe di dimensioni considerevoli alla quale lo stato interessato non riesce a far fronte con mezzi propri.

Ruolo delle istituzioni europee
Per quanto riguarda la risposta europea, la responsabilità viene messa nelle mani della Commissione e dell’Alto rappresentante che dovranno identificare gli strumenti appropriati, fornire supporto aggiuntivo se necessario, ad esempio attraverso il Fondo di solidarietà dell’Ue, ed eventualmente proporre al Consiglio di adottare delle misure di rinforzo, inclusa quella militare, dei meccanismi esistenti.

Anche alla Presidenza di turno è assegnato un ruolo importante, poiché può attivare una serie di procedure finalizzate a garantire una rapida consultazione e il coordinamento politico all’interno del Consiglio, attraverso un processo consolidato (EU Integrated Political Response Arrangements) che è gestito dal Segretariato del Consiglio e coinvolge tutte le istituzioni interessate, inclusa la Commissione e il Servizio europeo per l’azione esterna.

La predisposizione di queste misure, sebbene relative a un ambito limitato, servono a ridimensionare il bilancio negativo sull’attuazione delle innovazioni di Lisbona nel settore della politica estera, di sicurezza e di difesa.

Potrebbero anche stimolare altre disposizioni cruciali, dalla cooperazione strutturata permanente alla clausola di difesa collettiva. Ma la palla ora passa ai nuovi decisori politici europei, insieme ai leader nazionali che dovranno sceglierli e sostenerli.

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