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Diritto Ue e beni strategici

Caso Telecom, oltre una colpevole inerzia

3 Ott 2013 - Marco Gestri - Marco Gestri

La vicenda Telecom ha riportato in primo piano la questione della caduta in mani straniere d’imprese e beni strategici. La discussione s’incentra sulla compatibilità con il diritto dell’Unione europea, Ue, di eventuali interventi statali per limitare effetti lesivi degli interessi nazionali. Problema risolvibile solo alla luce della giurisprudenza dalla Corte di Giustizia Ue, che si è pronunciata su normative nazionali volte ad attribuire alle autorità governative poteri speciali in società oggetto di privatizzazione.

È stato largamente utilizzato lo strumento della golden share (azione d’oro) consistente nell’assegnazione alle autorità pubbliche di azioni speciali nelle società privatizzate, comportanti poteri di nomina di amministratori nonché il diritto di condizionare l’acquisizione di partecipazioni o decisioni strategiche.

Rischio violazioni
Ciò può però determinare la violazione dei principi del diritto Ue relativi al mercato unico. I condizionamenti all’acquisto di quote integrano degli ostacoli alla “libera circolazione dei capitali” che garantisce il diritto dei soggetti di altri Stati membri di acquisire partecipazioni per realizzare investimenti di portafoglio o per partecipare alla gestione dell’impresa. L’acquisizione del controllo di imprese basate in altro Stato membro è altresì protetta dalla “libertà di stabilimento”.

Le due libertà non sono assolute: i trattati consentono agli Stati d’adottare misure derogatorie giustificate da motivi di ordine pubblico o pubblica sicurezza nonché in riferimento alla produzione e commercio di armi o materiale bellico. La Corte Ue, qualificando le deroghe come eccezionali e da interpretarsi restrittivamente, ha quasi sempre ritenuto illegittime le norme nazionali. Tuttavia la giurisprudenza lascia qualche spazio per possibili interventi che rispettino il principio di proporzionalità.

In Italia, diritti speciali a favore dello Stato in società privatizzate vennero introdotti con un decreto legge del 1994. Gli statuti di alcune società – individuate mediante decreto nei settori della difesa, trasporti, telecomunicazioni, energia – dovevano prevedere clausole volte ad attribuire al Ministro dell’economia diritti speciali, tali da influire in maniera determinante su talune scelte strategiche.

Con sentenza del 2000, la Corte di giustizia accolse un ricorso per infrazione contro l’Italia, ritenendo la normativa incompatibile con le libertà di circolazione dei capitali e di stabilimento. Secondo la Corte, i criteri per l’esercizio dei diritti speciali sarebbero risultati vaghi e eccessivamente discrezionali.

Poteri d’oro
Il governo Monti ha introdotto una nuova disciplina fondata sull’identificazione di settori e beni di rilevanza strategica, convertita nella legge 56/2012, per i quali vengono attribuiti poteri speciali d’intervento al governo, indipendentemente dal fatto che detenga partecipazioni nelle imprese interessate (“poteri d’oro” anziché “azioni d’oro”).

La legge si caratterizza per la previsione di poteri articolati su un doppio binario, rispettivamente per le attività di rilevanza strategica per la difesa e sicurezza nazionali (art. 1) e per i beni di rilevanza strategica nei settori dell’energia, trasporti e comunicazioni (art. 2).

Riguardo alla difesa e sicurezza, la legge prevede poteri comunque incisivi, esercitabili anche nei confronti d‘investitori provenienti da Stati Ue, compresa l’opposizione all’acquisto di partecipazioni qualora possa “compromettere gli interessi della sicurezza e della difesa nazionale”.

La normativa sembra recepire gli elementi emergenti dalla giurisprudenza europea, in quanto i presupposti per l’attivazione dei poteri speciali (generalmente riconducibili a una minaccia grave di grave pregiudizio a interessi essenziali) sono individuati in maniera puntuale dalla legge, mediante criteri obiettivi, limitando la discrezionalità amministrativa. Quanto al secondo binario (energia, trasporti e comunicazioni) i poteri speciali sono ridotti e esercitabili solo nei riguardi di investitori extra-Ue.

Ritardi e imprecisioni
Nonostante le buone intenzioni e i primi commenti positivi, la legge 56/2012 non ha prodotto i risultati attesi. La sua applicazione presuppone regolamenti attuativi, volti a determinare le attività per cui si possono esercitare le azioni sui due binari. Il regolamento per l’individuazione delle attività strategiche per difesa e sicurezza è stato adottato il 30 novembre 2012 (Dpcm 253/2012) mentre quello per i settori dell’energia, trasporti e telecomunicazioni è tuttora mancante.

Sulla scia dell’affare Telecom, il governo avrebbe dovuto approvare il secondo regolamento la scorsa settimana. Nonostante quanto talora riportato, il regolamento, attuativo dell’art. 2 della legge 56/2012, risulterebbe comunque inutile per condizionare l’acquisto del controllo di Telecom da parte di Telefonica, giacché i poteri speciali possono scattare solo verso investitori extra-Ue.

Quanto al regolamento sui poteri speciali in materia di difesa e sicurezza, esso si rivolge essenzialmente alle imprese nei settori degli armamenti, aeronautico e spaziale. L’affare Telecom ha evidenziato come la rete delle telecomunicazioni, utilizzata dalle forze dell’ordine e per la difesa dello Stato, rivesta un interesse strategico anche dal punto di vista della difesa e sicurezza nazionale.

Oltreché una colpevole inerzia, dalla vicenda emergono scelte discutibili sul piano normativo. La legge del 2012 oscilla, quanto alla definizione dei due binari d’intervento, tra il riferimento a “settori” e a “interessi”.

A questo punto, una reazione alla vicenda Telecom mediante l’impiego dei poteri d’oro presupporrebbe una modifica al primo regolamento d’attuazione, così da includere le reti nell’ambito dei beni strategici per difesa e sicurezza nazionale. Ma è inevitabile chiedersi se tale modifica ad hoc del quadro normativo, in riferimento ad un caso specifico, passerebbe le rigide maglie dei controlli Ue.

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