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Cosa manca all’Unione bancaria

Il nodo del credito nell’Eurozona

26 Mar 2013 - Mario Sarcinelli - Mario Sarcinelli

È veramente così grave il problema della qualità del credito in Europa e nell’Eurozona? Certamente, la recessione sta incidendo sulla solidità delle banche; un recente studio del think tank Bruegel così si esprime: “L’esperienza di precedenti crisi in Europa e altrove suggerisce che l’obiettivo di affrontare la sistemica fragilità bancaria e restaurare la fiducia può essere raggiunto soltanto attraverso un approccio centralizzato e in presa diretta per valutare i bilanci dell’intero sistema (triage), ricapitalizzare e ristrutturare. [… Le] prospettive per aggredire la fragilità bancaria dovuta alla crisi sono oggi migliori che in altri momenti…” (1).

Affidare la supervisione bancaria alla Banca centrale europea (Bce) è solo un primo passo verso una centralizzazione a livello europeo di funzioni e responsabilità oggi appartenenti agli stati membri dell’Unione economica e monetaria e dell’Ue.

Una vigilanza nelle mani di un’unica istituzione, che necessariamente dovrà avvalersi delle strutture statali esistenti se vuole evitare l’elefantiasi, può essere garanzia di una gestione più uniforme. Ovvero una gestione in grado di meglio assicurare l’agognato level playing field, ma che non può evitare che si abbiano fallimenti bancari cui porre riparo con la liquidazione o con le varie opzioni della risoluzione (vendita, anche parziale; banca-ponte; scissione tra good bank e bad bank; bail in dei creditori non garantiti diversi dai depositanti).

Nobili propositi
Il Consiglio europeo ha perciò richiesto che siano approvati entro il prossimo giugno due strumenti legislativi: la direttiva sulla ripresa (recovery) e sulla liquidazione/risoluzione (resolution) delle banche che la Commissione aveva proposto nel giugno 2012, e la direttiva volta alla revisione degli schemi di assicurazione dei depositi, che resta in attesa di decisione dal 2010 a causa di contrasti tra i co-legislatori. La direttiva per il sistema unico di supervisione (Ssm) è previsto che entri in vigore tra il marzo e il giugno di quest’anno.

Nel dicembre 2012, la Commissione ha annunciato che nel corso del 2013 sottoporrà una proposta, presumibilmente dopo l’approvazione delle sopra citate direttive, per un single resolution mechanism per tutti gli stati che partecipano allo Ssm, da approvarsi da parte dei co-legislatori entro la fine della legislatura europea, cioè giugno 2014. Dal primo marzo 2014 (oppure 12 mesi dopo l’entrata in vigore della legislazione sullo Ssm, se successiva), la Bce dovrebbe assumere la supervisione diretta, in base all’accordo politico raggiunto, per le banche con più di 30 miliardi di euro.

Salvo che la congiuntura bancaria in Europa non volga al peggio e spinga la macchina legislativa dell’Unione a una forte accelerazione, i tempi ipotizzati sembrano in realtà più un’aspirazione che una previsione.

Comunque, presumibilmente entro un anno da oggi non solo la Banca centrale dovrà attrezzarsi per svolgere adeguatamente i nuovi compiti, ma dovrà anche diventare il motore di un Ssm che faccia convergere le sue molteplici componenti verso un modello più omogeneo e per quanto possibile unitario, confidando per l’attività di routine e per la supervisione del resto del sistema bancario sulla collaborazione delle autorità nazionali.

Non v’è soltanto un problema di organizzazione all’interno della Bce e con le varie componenti del Ssm, ma anche un processo di valutazione e, possibilmente, di risanamento delle banche trasferite dalla supervisione nazionale a quella europea; recita l’art. 27(4) del regolamento che istituirà lo Ssm che la Bce condurrà una valutazione ad ampio raggio, compreso il bilancio, delle banche di cui assumerà la supervisione diretta. Questa valutazione, a mio avviso, non potrà prescindere da stress test, con coinvolgimento possibilmente dell’European banking authority (Eba).

Circolo vizioso
Le banche che risultassero sotto-capitalizzate sarebbero chiamate a rafforzare i mezzi propri; nel caso non fossero in grado di farlo ricorrendo al mercato, dovrebbero essere ristrutturate a cura delle autorità nazionali. Con l’intervento diretto dell’Esm per rompere il circolo vizioso (o doom loop) col debito sovrano? Proprio contro questa eventualità, i ministri delle finanze di Finlandia, Germania e Paesi Bassi hanno già dichiarato che l’Esm può assumere diretta responsabilità per i problemi che si generano sotto il nuovo sistema di supervisione, cioè lo Ssm in vigore dal 2014, ma che le perdite implicite nelle preesistenti attività (legacy asset) devono rimanere a carico delle autorità nazionali.

Se l’Esm resta un meccanismo per la condivisione dei rischi, ma non delle presuntive perdite pregresse, il citato circolo vizioso seguiterà a funzionare e il debito pubblico a ingrossarsi per tutto il periodo del trasferimento della supervisione dal livello nazionale a quello europeo. D’altra parte, le banche continueranno ad acquistare notevoli quantità di titoli sovrani per motivi di liquidità (e di rendimento, se emessi da paesi con alto spread rispetto alla Germania), salvo che le disposizioni sui coefficienti di liquidità non stabiliscano che queste riserve siano costituite in moneta della banca centrale… Rompere il loop non sarà cosa facile, né indolore.

La posizione assunta dal Consiglio degli esperti economici della Germania (2), favorevole all’autorità europea per la risoluzione, decisamente contrario all’introduzione di un’assicurazione dei depositi a livello europeo e critico della centralizzazione della supervisione, in particolare del suo affidamento alla Bce, senza emendare i Trattati, ha enunciato il principio che nel disegno della supervisione bancaria la responsabilità deve accompagnarsi al controllo, al livello sia nazionale sia europeo.

Ne discende che un’Unione bancaria perché sia stabile – e, aggiungo io, accettabile dai paesi “virtuosi” – deve fare affidamento su risorse comuni e diritti di controllo esercitati a livello europeo. Ciò significa che per entrare nell’unione una banca direttamente o attraverso il suo supervisore nazionale deve fare domanda per una licenza europea entro un periodo prefissato.

Rischio Zombie
Il processo di qualificazione comporta una completa ri-valutazione da parte di esperti esterni delle attività della banca, comprese quelle verso gli Stati. Per ottenere la licenza europea, la banca deve essere in piena conformità con i requisiti di Basilea III e rispettare un coefficiente di leva del 5 % con riferimento a tutte le attività, sia in bilancio sia fuori.

Trascorso il periodo di ammissione, le banche che rimanessero fuori del perimetro europeo perderebbero la licenza nazionale e non potrebbero più operare… Al di là delle segmentazioni che si determinerebbero nel mercato unico nella fase di transizione e degli effetti sulla dimensione del debito pubblico, il procedimento impiegherebbe anni (ci sono oltre seimila banche), sarebbe una bonanza per esperti più o meno improvvisati, finirebbe col determinare in molti casi un forte deleveraging con probabili effetti sulla concessione del credito e quindi sull’attività produttiva.

Cosa pensano le istituzioni europee? È convinzione del presidente dell’Eba (3) che la riduzione dei bilanci delle banche sia indispensabile per porre rimedio a passati eccessi e che la diminuzione dei rischi e il processo di ristrutturazione avvengano più lentamente che in altre parti del mondo.

Perciò, una grande tolleranza nei confronti della clientela che ha difficoltà a onorare i propri impegni, per quanto giustificata da un punto di vista di politica anticiclica, rischia di peggiorare la qualità del credito concesso, può indurre a ritardare il riconoscimento nel conto economico delle perdite, fa sì che la banca divenuta zombie presti soltanto a zombie borrowers

(1) Véron N. and Wolff G.B. (2013), “From Supervision to Resolution: Next Steps on the Road to European Banking Union”, Bruegel Policy Contribution, issue 4, February, available at http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/view/771/ .

(2) GCEE (2012), From the Internal Market to a Banking Union: a Proposal, available at http://www.google.it/search?sourceid=navclient&aq=&oq=Bruege&hl=it&ie=UTF-8&rlz=1T4SNYK_itIT305IT234&q=bruegel&gs_l=hp..0.0l4.0.0.0.10827………..0.NnrL1XJBpN8&pbx=1.

(3) Enria A. (2013), La crisi in Europa, l’impatto sulle banche e la risposta delle autorità, Università degli Studi di Trento, lectio magistralis, 20 febbraio, available at http://www.eba.europa.eu/cebs/media/Publications/Other%20Publications/Speeches/Andrea-Enria—Lectio-Magistralis—Universita–Trento—20-Febbraio-2013.pdf.

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