IAI
Nuovi poteri di controllo

Parlamento più forte sugli armamenti

12 Dic 2012 - Valerio Briani - Valerio Briani

La recente riforma dello strumento militare rafforzerà notevolmente i poteri di controllo del Parlamento sull’acquisizione di armamenti. Bisognerà però vedere se l’assemblea sarà in grado di farne buon uso: il provvedimento contiene infatti delle criticità che sarà necessario affrontare e risolvere.

La riforma recentemente approvata dal Parlamento in via definitiva è già analizzata da studio IAI. In particolare, è opportuno soffermarsi sulle nuove misure di controllo parlamentare introdotte dalla riforma, con l’auspicio che possano rivelarsi utili una volta che essa verrà applicata.

Più informazioni e poteri per l’Assemblea
Le modifiche al sistema di controllo sulle acquisizioni di armamenti sono state inserite nel disegno di legge delega che riforma lo strumento militare italiano, durante il dibattito nella Commissione difesa del Senato, su iniziativa del Partito Democratico. All’art. 4 comma 2, lettera a, il disegno di legge prevede ora che ad inizio anno il ministro della difesa trasmetta al Parlamento un piano di impiego pluriennale contenente il quadro generale delle esigenze operative delle Forze armate, comprensive degli indirizzi strategici e delle linee di sviluppo, nonché l’elenco dei programmi d’armamento e di ricerca in corso, con la programmazione finanziaria relativa almeno ai tre anni successivi.

L’elenco conterrà, e questo è un primo elemento di novità, anche tutti i contributi erogati da amministrazioni differenti da quella della difesa. Il sempre sofferente bilancio della difesa ha potuto negli ultimi anni essere integrato da un contributo annuo indiretto di circa un miliardo di euro da parte del Ministero dello sviluppo economico, che finanzia annualmente progetti industriali considerati di rilevanza strategica nazionale, inclusi alcuni afferenti al settore difesa.

In futuro questo contributo verrà inserito direttamente nell’elenco dei programmi di sviluppo della difesa, garantendo maggiore trasparenza. Il disegno di legge specifica inoltre che le voci inserite nell’elenco dovranno anche contenere riferimenti precisi ad eventuali clausole penali stipulate per la cancellazione di un programma.

Una modifica davvero strutturale all’attuale sistema è però contenuta nel comma 3, che stabilisce in sostanza un potere di veto del Parlamento sui programmi di sviluppo e acquisizione. I programmi e gli impegni di spesa sono approvati con legge, se di natura straordinaria, con decreti ministeriali se invece si tratta di programmi finanziati dagli stanziamenti ordinari. I decreti sono poi sottoposti al vaglio delle Commissioni parlamentari competenti, a parte quelli riferiti a programmi pluriennali già partiti e che non richiedano stanziamenti straordinari, ed esclusi ovviamente i programmi riferiti al mantenimento delle dotazioni o al ripianamento delle scorte.

In caso di opposizione o di richiesta di integrazioni da parte delle Commissioni, da esprimere entro quaranta giorni, il governo dovrà fornire le sue contro-valutazioni sulle quali le Commissioni avranno poi trenta giorni per esprimersi. In caso di ulteriore parere negativo espresso a maggioranza assoluta, sulla base della mancata coerenza del programma con il piano di impiego pluriennale, il programma non potrà essere adottato.

Dalla culla alla tomba
Il controllo parlamentare sulle acquisizioni in materia di difesa è fondamentale. I membri delle assemblee legislative sono nella migliore posizione per valutare se un programma avrà un impatto negativo sulle finanze pubbliche nel lungo termine, e per bilanciare le necessità della sicurezza esterna – ossia della difesa – con quelle della sicurezza sociale. Il controllo parlamentare garantisce inoltre maggiore trasparenza, che si traduce in maggiore responsabilità e qualità delle spese militari, nonché in minori occasioni di malversazioni e abusi.

Come scrisse Louis Brandeis, “la luce del sole è il migliore disinfettante”. Finora però il Parlamento italiano non ha potuto svolgere al meglio il ruolo di controllore, a causa di vistose deficienze di carattere sia regolamentare che culturale. Ogni rafforzamento dei poteri del Parlamento in quest’ambito, perciò, va certamente visto con favore.

Gli strumenti inseriti nella riforma non garantiscono tuttavia automaticamente un efficace controllo parlamentare. La facoltà di sospendere un programma di acquisizione è un’arma formidabile a disposizione dell’assemblea, ma è necessario sapere esattamente in quali circostanze utilizzarla. Per impiegare correttamente il potere di veto sono indispensabili due aspetti: informazioni complete riguardo al processo decisionale che termina con la richiesta di acquisizione, e le conoscenze essenziali per interpretare queste informazioni.

Un sistema di controllo parlamentare dovrebbe infatti essere basato su un approccio olistico e omnicomprensivo. Il Parlamento dovrebbe essere parte in causa, o quantomeno seguire, tutte le fasi del complicato processo decisionale che porta all’acquisizione di un sistema d’arma: dall’identificazione delle minacce e l’inserimento in un concetto di costruzione di capacità di lungo periodo, alla valutazione delle caratteristiche tecniche, ai previsti costi di utilizzo nell’intero ciclo di vita del bene, inclusa manutenzione e aggiornamenti, senza dimenticare le complesse questioni industriali.

Il controllo andrebbe cioè esercitato “dalla culla alla tomba” di un programma, prendendo in considerazione tutte le dimensioni del problema: quella strategico/militare, quella tecnologico/industriale, quella economico/finanziaria. Votare a favore o contro l’acquisto del sistema X ad un costo Y non dovrebbe essere che la parte conclusiva di un lungo processo di supervisione.

Arma spuntata
Il ruolo attivo del Parlamento presuppone non solo che i parlamentari abbiano a disposizione per tempo le copiose informazioni necessarie, ma anche che possano interpretarle correttamente. Non è detto che i membri del Parlamento possiedano le competenze specifiche per valutare un programma di acquisizione e sviluppo: qualche anno fa, scherzando ma non troppo, un membro della Commissione difesa disse che se i militari avessero chiesto di comprare mongolfiere per la difesa aerea, allora la Commissione avrebbe preso le mongolfiere.

Sarebbe opportuno che i parlamentari avessero a disposizione una struttura indipendente di informazione e analisi dedicata esclusivamente a queste tematiche, organica ai Servizi studi istituzionali oppure anche esterna, ma comunque impegnata regolarmente al servizio delle Commissioni difesa. Diversi studi hanno dimostrato che la mancanza di esperti civili e indipendenti rappresenta uno dei maggiori ostacoli, se non il maggiore, all’efficacia delle istituzioni preposte al controllo dei militari. È inutile, infatti, possedere un’arma se non si sa come usarla.

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