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Sanzioni

L’azione dell’Ue contro il nucleare iraniano

15 Nov 2012 - Charlotte Beaucillon - Charlotte Beaucillon

La rielezione del presidente Obama a un secondo mandato alla Casa Bianca potrebbe vedere il rilancio di un sotterraneo negoziato bilaterale tra Washington e Teheran. In attesa del discorso sull’Unione e delle elezioni politiche in Israele di gennaio, il processo diplomatico internazionale nei confronti dell’Iran sembra tuttavia in fase di stallo.

Per un rilancio del processo negoziale sarà molto importante l’appuntamento di primavera a Vienna costituito dalla seconda riunione preparatoria del Comitato per la Conferenza di riesame del trattato di non-proliferazione nucleare (Tnp) del 2015.

Uno spiraglio di apertura offerto da Teheran può forse leggersi dietro alla dichiarazione – dal non trascurabile valore tattico – effettuata dall’ambasciatore iraniano Soltanieh in occasione del seminario organizzato dal Consorzio di Think Tanks dell’Ue per la non proliferazione e il disarmo lo scorso 6 novembre (vedi Documenti IAI 12|06), che annuncia la partecipazione di Teheran alla Conferenza del 2012 sulla creazione di un’area priva di armi nucleari e di ogni altra arma di distruzione di massa in Medio Oriente.

Programma nucleare e diritti umani
Sin dal 1979, le sanzioni internazionali rivolte all’Iran hanno animato il dibattito giuridico-politico in seno all’Unione europea. Ben prima che la Cooperazione politica europea e la Comunità economica cristallizzassero la loro ben nota pratica delle misure restrittive, si era posta con forza la questione dell’elusione di tali misure internazionali.

Trent’anni dopo, il contesto è caratterizzato dal protrarsi di un negoziato diplomatico per il contenimento del programma nucleare iraniano che, iniziato nel 2003 con l’iniziativa UE-3 poi proseguita nella formula P5+1 (Francia, Gran Bretagna, Usa, Russia, Cina più Germania), si è dimostrato tanto estenuante quanto privo di efficacia. Il contesto è stato inoltre aggravato da continue tensioni militari nonché dal vento della Primavera araba che sembra soffiare con diseguale intensità sulla regione mediorientale. In quanto strumenti politici trasversali – sia pur perfettibili – le misure restrittive europee potrebbero quindi guadagnare terreno.

Le misure dell’Ue attualmente in vigore contro l’Iran hanno per obiettivo primario l’esecuzione delle risoluzioni 1737(2006), 1803(2008) e 1929(2010) del Consiglio di sicurezza dell’Onu. Tali misure di coercizione pacifica mirano ad obbligare le Autorità iraniane a conformarsi alle raccomandazioni dell’Agenzia internazionale per l’energia atomica (Aiea) in merito al programma nucleare riavviato da Teheran nel 2006, in linea con gli obblighi imposti dal Tnp.

La Politica esterna e di sicurezza comune (Pesc) dell’Ue ha fornito un fondamento giuridico supplementare, grazie all’adozione di misure autonome in rafforzamento dell’azione dell’Onu. Tali misure consentono sia un’estensione dell’oggetto (ad esempio al settore petrolifero) o della lista dei soggetti contro cui si rivolgono le sanzioni dell’Onu, sia l’introduzione di una nuova ratio coercitiva: il rispetto dei diritti umani.

Di fatto, l’Ue adotta misure restrittive la cui forza coercitiva risponde a due obiettivi politici diversi.

Il primo gruppo di misure si fonda sulla decisione 2010/413/PESC ed è relativo al programma nucleare iraniano. Esso prevede restrizioni tradizionali quali l’embargo sulle armi, rafforzato da divieti alla fornitura di servizi e agli investimenti in quel determinato settore; dall’embargo sulle materie prime utilizzate per l’arricchimento dell’uranio al divieto d’investimento nelle applicazioni industriali e nei servizi tecnologi connessi.

Altre misure sono indirizzate al settore bancario e finanziario, con il chiaro intento di ostacolare ulteriormente e per altra sovra-ordinata via l’avanzamento del programma nucleare iraniano. Dall’autunno 2012 anche il settore petrolifero e del gas è stato aggiunto alle misure sanzionatorie che prevedono sia un embargo contro i prodotti, sia un divieto alla fornitura di servizi e di investimenti di quel comparto.

A questa lista di misure settoriali, vanno aggiunte le cosiddette “sanzioni intelligenti” che impongono restrizioni all’entrata sul territorio degli Stati dell’Ue e il congelamento dei fondi e delle risorse economiche appartenenti a persone ed enti associati al programma nucleare iraniano.

Il secondo ordine di sanzioni emana dalla decisione 2011/235/PESC che, rispondendo alle aggravate violazioni dei diritti umani in Iran, impone le “sanzioni intelligenti” alle persone macchiatesi delle predette denunciate violazioni.

Oltre gli ostacoli interni europei
Una volta decise nell’ambito della Pesc, le misure restrittive dell’Unione europea sono applicabili – secondo la sfera di competenza propria – sia dalle istituzioni dell’Ue sia dai suoi Stati membri. L’embargo sulle armi, ad esempio, ricade nella sfera di competenza nazionale mentre il congelamento dei fondi e delle risorse economiche appartenenti alle persone inserite nelle liste Onu/Ue è una competenza istituzionale dell’Unione. Nel secondo caso, la decisione Pesc è necessariamente seguita da un regolamento europeo di attuazione.

Organizzazione sovranazionale e d’integrazione politica, l’Ue annovera tra i suoi principi fondanti il rispetto dei diritti umani. In occasione di contestazioni di altre misure restrittive adottate nell’ambito della lotta internazionale al terrorismo, il giudice dell’Ue ha imposto il principio della compatibilità di tali misure personali con le libertà fondamentali nel diritto europeo (vedi i casi Kadi e PMOI). Alcuni enti iraniani ne hanno approfittato per intraprendere un’azione giudiziaria a Lussemburgo volta all’annullamento di suddette misure.

Estendendo i principi sviluppati a proposito del terrorismo al caso delle misure restrittive adottate contro paesi terzi, il giudice di Lussemburgo si è però guardato bene dall’indebolire l’efficacia dell’azione di pressione europea contro il regime di Teheran (vedi i casi Bank Melli Iran e Melli Bank Iran). In definitiva, il principale ostacolo giudiziario alle misure restrittive può dirsi ormai superato.

Tempi lunghi
Considerate le incertezze emerse e la criticità raggiunta da un processo che per un decennio non ha prodotto risultati tangibili ma ha anzi permesso all’Iran di perseguire con maggiore pervicacia l’obiettivo nucleare, le misure restrittive contro Teheran appaiono suscettibili di essere mantenute o addirittura aggravate. Seguendo la sua pratica contro Myanmar, sottoposto al più ampio catalogo di misure restrittive mai imposte dall’Ue a un paese terzo, l’Unione potrebbe infatti ulteriormente allargare l’ambito dei settori colpiti sino ad includere quello culturale e delle relazioni diplomatiche con l’Iran.

D’altra parte, l’esempio di Myanmar illustra anche la possibilità di un alleggerimento, sino alla sospensione – interamente o solo in parte – delle misure coercitive una volta che esse abbiano raggiunto il loro obiettivo politico, quale segnale di incoraggiamento al processo di normalizzazione in corso.

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