IAI
Conferenza di Brighton

Il futuro della Convenzione europea dei diritti dell’uomo

7 Mag 2012 - Antonio Bultrini - Antonio Bultrini

A fine aprile la città di Brighton, in Inghilterra, ha ospitato la conferenza intergovernativa dedicata al sistema della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Cedu), in vista della conclusione della presidenza britannica del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa. Per dirlo con Shakespeare, “molto rumore per nulla” … in apparenza. La Dichiarazione finale, tuttavia, indica che le sfide più importanti restano sul tavolo negoziale. Peraltro, se i rischi più temuti sono stati (per ora) sventati, lo dobbiamo anche ad una mobilitazione senza precedenti della società civile internazionale.

Sotto pressione
Che il sistema della Cedu, imperniato sulla Corte europea dei diritti dell’uomo (la Corte), sia in affanno è indubbio. Il contenzioso che grava oggi sulla Corte (circa 150,000 ricorsi pendenti) è abnorme, considerando che si tratta di un tribunale chiamato a svolgere un ruolo sussidiario. Da anni si va dicendo che la Corte è vittima del proprio successo, ma le cose non stanno esattamente così.

Innanzitutto, l’aumento del numero di ricorsi fondati è il sintomo che qualcosa non va a livello interno (in alcuni paesi più che in altri: nel 2011 l’Italia si è collocata al terzo posto, per numero di fascicoli pendenti, dopo Russia e Turchia). Uno degli aspetti fondamentali del sistema, come si accennava, è la sussidiarietà: il compito di tutelare i diritti umani ricade innanzitutto sulle autorità nazionali, tra l’altro per il motivo che queste operano sul campo e in gran parte dei casi hanno la possibilità di prevenire le violazioni o di rimediarvi tempestivamente.

La Corte “chiude” il sistema e interviene in seconda battuta (a parte la richiesta eccezionale di misure cautelari) là dove le autorità nazionali non siano state in grado di dare una risposta adeguata. Il numero elevato di casi fondati (con violazioni più o meno gravi) è quindi la spia di un funzionamento quantomeno insoddisfacente dei meccanismi di tutela interni.

In secondo luogo, numerose sentenze della Corte non vengono correttamente eseguite. Se la violazione deriva da un problema strutturale, la mancata esecuzione della sentenza della Corte favorisce la riproposizione di ricorsi detti “ripetitivi”. Basti pensare che molti dei casi in sofferenza di fronte al Comitato dei ministri (l’organo incaricato di sorvegliare l’esecuzione) riguardano condanne per la mancata esecuzione di una precedente sentenza!

Infine, con l’ampliamento progressivo del Consiglio d’Europa verso Est la Corte si rivolge ormai a ben 800 milioni di persone.

Riforma necessaria?
Questo stato di cose aveva già condotto a due conferenze (a Interlaken nel 2010 e a Smirne nel 2011) e all’entrata in vigore della riforma prevista dal Protocollo n. 14. Il governo britannico ha nondimeno lanciato un’offensiva politico-diplomatica per promuovere un’ulteriore riforma.

Alcune delle proposte britanniche, poi confluite nella Dichiarazione finale, sono affatto condivisibili (paragrafi 7-9): viene così sottolineata l’importanza che i sistemi nazionali migliorino costantemente gli strumenti di tutela interni, il che presuppone interventi ad ampio raggio: dalla formazione degli operatori (magistrati, avvocati, funzionari) al perfezionamento dei meccanismi finalizzati a verificare sistematicamente la compatibilità della legislazione con gli standard minimi previsti dalla Cedu. Si solleva poi la questione dell’istituzione di un’autorità nazionale indipendente in materia di diritti umani (di cui l’Italia è tuttora sprovvista).

Le autorità britanniche avevano però inizialmente perseguito anche altri (e discutibili) obiettivi, fra cui l’inserimento di un nuovo motivo di irricevibilità dei ricorsi (qualora le autorità nazionali abbiano “debitamente esaminato” il caso).

Quest’ultima proposta è apparsa da subito problematica, sia perché avrebbe messo in seria difficoltà l’esercizio del diritto di ricorso individuale (un pilastro del sistema europeo), sia per la sua dubbia utilità: se un caso è stato risolto in modo soddisfacente dalle autorità nazionali, la Corte dispone già della competenza per rigettarlo.

Secondo molti osservatori questo genere di proposte, tendenti a rafforzare il margine di manovra delle autorità nazionali, tradiscono il retroterra dell’offensiva britannica: la forte irritazione per alcune sentenze poco “gradite” a Londra.

Società civile
Non si è mai assistito, nel campo della Cedu, ad una mobilitazione come quella che la società civile internazionale (ong, avvocati, esperti ma anche politici) ha messo in atto per contrastare gli aspetti più insidiosi delle proposte britanniche e per invitare a darsi prima il tempo di valutare i risultati delle misure adottate negli ultimi due anni. La mobilitazione non è stata vana. Delle proposte più problematiche non è rimasto quasi nulla, a parte l’idea di inserire il principio del margine di discrezionalità delle autorità nazionali nel Preambolo della Cedu (una dottrina giurisprudenziale e in verità molto complessa: non sarà semplice trasformarla in un passaggio del Preambolo).

Restano invece gli aspetti positivi già menzionati, con l’aggiunta di due importanti novità: oltre la possibilità di creare un meccanismo che consentirebbe alle autorità interne, specie giudiziarie, di rivolgersi alla Corte in via pregiudiziale (paragrafo 12.d), nella Dichiarazione finale si trova anche l’invito (paragrafo 35.f) a ripensare il meccanismo di esecuzione delle sentenze della Corte e i poteri di quest’ultima in materia risarcitoria, cioè i due punti più deboli del meccanismo di Strasburgo.

“Come” saranno ripensati avrà un’importanza cruciale: l’effettività della Cedu si gioca infatti proprio sul fronte dell’impatto delle sentenze, che servono non solo a riconoscere alla vittima il torto subito ma anche a spingere i sistemi interni a dotarsi di strumenti idonei a prevenire nuove violazioni. Il che è funzionale ad una migliore realizzazione di quel principio di sussidiarietà su cui tanto (giustamente) si insiste.

.