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Riforma in Italia

Pareggio di bilancio nella Costituzione

7 Apr 2012 - Daniele Cabras - Daniele Cabras

Dopo una gestazione di sette mesi, il Parlamento italiano sta completando in questi giorni l’iter di approvazione della riforma che introduce in Costituzione il principio del pareggio di bilancio. La decisione di riformare la Costituzione era stata assunta dal governo Berlusconi dopo l’approvazione, nel corso del Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011, del Patto euro plus. Quest’ultimo in realtà non parla di pareggio di bilancio, limitandosi a porre a carico degli Stati sottoscrittori – tutti quelli dell’area dell’euro più altri sei paesi dell’Unione – l’obbligo di introdurre, a livello delle Costituzioni nazionali o di una legge quadro nazionale, le regole del Patto di stabilità e crescita.

Appuntamento 2013
La scelta del governo Berlusconi di attuare, tra i primi e nel modo più rigoroso, il Patto euro plus, ha coinciso con l’acuirsi della crisi economica e finanziaria. Il 5 agosto 2011 il governo riceveva una lettera dei Governatori della Banca d’Italia e della Banca centrale europea in cui si giudicava essenziale l’adozione di una serie di misure, tra le quali il conseguimento del pareggio di bilancio entro il 2013 e non più entro il 2014. In pari data l’esecutivo formalizzava la volontà di presentare una proposta di legge costituzionale in materia di pareggio di bilancio e di anticipare il pareggio di bilancio al 2013.

Dopo l’avvicendamento tra il governo Berlusconi e il governo tecnico guidato da Mario Monti, le Commissioni affari costituzionali e bilancio, in sintonia con l’evoluzione della strategia di risanamento fiscale in ambito europeo, hanno ampliato l’ambito della riforma, rivolgendo l’attenzione agli istituti in grado di assicurare effettività al principio del pareggio di bilancio.

La riforma è stata giudicata da alcuni troppo rigorosa (il pareggio del bilancio precluderebbe gli investimenti e ci condannerebbe alla recessione), da altri eccessivamente flessibile (il pareggio non sarebbe sufficientemente garantito poiché l’articolato fa riferimento all’equilibrio tra le entrate e le spese e non al pareggio in termini nominali).

La scelta dell’equilibrio è in linea, in realtà, con la disciplina del Patto di stabilità e crescita che si basa sul calcolo dei saldi di bilancio (il differenziale tra entrate e spese) in termini strutturali, e quindi depurato dagli effetti negativi del ciclo economico, consentendo in questo modo implicitamente, nelle fasi economiche avverse, un limitato ricorso all’indebitamento.

Deroghe
Proprio perché incentrata sulla nozione di equilibrio, la riforma impone di tenere conto, nella gestione del bilancio, delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il che, in termini concreti, pone un limite all’utilizzo di eventuali “tesoretti” (aumenti di entrate legate alla crescita del Pil), vincolandoli prioritariamente ad assicurare la riduzione del debito pubblico. In tal modo il pareggio, che è fondamentalmente una regole per azzerare in via permanente i deficit di bilancio, diviene anche un efficace strumento per ridurre la zavorra del debito pubblico.

D’altro canto, poiché l’equilibrio va perseguito “in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea”, sarà possibile attuare la riforma tenendo conto di eventuali deroghe, stabilite a livello europeo, al principio del pareggio di bilancio per finanziare, ad esempio, le grandi reti transeuropee. La stessa rigorosa riforma costituzionale tedesca, di analogo oggetto, approvata nel 2009, richiede che il bilancio statale sia “di norma” in pareggio.

Come accennato, in una seconda fase, la Camera ha ritenuto di ampliare l’ambito del provvedimento prevedendo, in particolare, l’introduzione di un meccanismo di correzione che impone l’immediato accertamento degli scostamenti negativi rispetto alle previsioni di finanza pubblica e la loro compensazione finanziaria non appena superino una determinata percentuale rispetto al Prodotto interno lordi (Pil). Tale limite potrà essere oltrepassato solo nell’eventualità di gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali (i c.d. eventi eccezionali). In questo caso, peraltro, il ricorso all’indebitamento dovrà essere espressamente autorizzato dalle Camere e accompagnato dalla definizione di uno specifico piano di rientro.

Nuova stagione
Altra scelta qualificante è stata quella di affidare ad un organismo indipendente, da istituire presso le Camere, compiti di analisi e di verifica degli andamenti di finanza pubblica, nonché di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio da parte di governo e parlamento.

In tal modo il testo della riforma costituzionale, approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati il 30 novembre 2011, è risultato attuativo di principi in materia di riforma delle procedure di bilancio contenuti in atti europei adottati solo successivamente o ancora in itinere.

Nel disciplinare il meccanismo di correzione dei conti pubblici e l’organismo indipendente in materia di finanza pubblica, il provvedimento recepisce in particolare le indicazioni contenute nel Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria (c.d. Fiscal compact), sottoscritto da 25 Stati dell’Ue (non hanno aderito Regno Unito e Repubblica Ceca) solo il 1° marzo 2012.

Per quanto riguarda il predetto organismo, la riforma adegua l’ordinamento italiano alla proposta di regolamento recante disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei progetti di bilancio e per assicurare la correzione dei disavanzi eccessivi degli Stati membri dell’eurozona (COM(2011)821), che prevede tra l’altro l’istituzione di enti di controllo del bilancio indipendenti ai quali affidare l’elaborazione delle previsioni di finanza pubblica.

L’individuazione di organismi tecnici indipendenti, promossa da Ue ed Ocse, è funzionale all’obiettivo di definire standard condivisi per assicurare la trasparenza e la corretta gestione dei conti pubblici. Una scelta in linea con le esigenze di mercati sempre più globalizzati e, conseguentemente, estremamente attenti alle vicende delle finanze pubbliche dei singoli paesi.

L’obiettivo fondamentale della riforma costituzionale è, sul piano della politica europea ed estera, convincere i nostri partner che il risanamento finanziario è stato correttamente impostato e che l’Italia può ormai dedicarsi integralmente agli altri capitoli di una più ampia strategia finalizzata alla crescita economica e all’incremento dell’occupazione.

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