IAI
Accordo intergovernativo

Il nuovo trattato europeo e le istituzioni dell’Ue

3 Gen 2012 - Gian Luigi Tosato - Gian Luigi Tosato

Il nuovo trattato europeo in discussione (il c.d. accordo intergovernativo a 17 più 9) forma oggetto di una pluralità di rilievi critici. Fra i più ricorrenti figura la circostanza che il nuovo complesso normativo non potrà avvalersi delle istituzioni dell’Unione, in particolare di quelle sovranazionali (Commissione, Parlamento europeo, Corte di giustizia). Di qui il carattere “intergovernativo” dell’accordo, con il prevalere degli interessi nazionali su quelli europei e il venir meno delle garanzie democratiche e di legalità assicurate dal metodo “comunitario”.

Esterno al sistema
In linea di principio il rilievo è senz’altro esatto. Le istituzioni dell’Unione sono chiamate a svolgere unicamente funzioni e compiti ad esse attribuiti dal diritto dell’Unione; non hanno titolo per spingersi al di fuori di questo ambito. Il nuovo accordo è esterno al sistema dell’Unione; non è un trattato di revisione secondo le procedure ivi previste. È un accordo che interviene fra Stati non in quanto membri dell’Unione, ma in quanto soggetti dell’ordinamento internazionale. Le istituzioni dell’Unione non sono dunque abilitate ad operare all’interno di un sistema normativo ad esse estraneo. Lo potrebbero fare solo se debitamente autorizzate, una circostanza assente nel nostro caso.

Per la verità non mancano previsioni dell’Unione che autorizzano l’utilizzo delle sue istituzioni per iniziative che non coinvolgono tutti gli Stati membri. È il caso delle “cooperazioni rafforzate” o delle clausole di “opting out”. Ma si tratta di iniziative che si svolgono all’interno del diritto dell’Unione, in forza delle norme dei Trattati e, dunque, con il consenso di tutti gli Stati membri, anche di quelli che non vi partecipano. Il nuovo accordo non rientra in questo quadro.

Si può qualificare bensì come cooperazione rafforzata, un termine evocato nel titolo della bozza di accordo messa in circolazione (“Agreement on a reinforced economic union”). Ma non si tratta di una cooperazione rafforzata in senso proprio perché, come detto, si svolge al di fuori dei Trattati dell’Unione e delle relative procedure. Né vale l’obiezione che al nuovo accordo potrebbe mancare unicamente l’adesione di uno Stato (il Regno Unito). L’utilizzo delle istituzioni dell’Unione richiederebbe pur sempre una modifica dei Trattati, magari nella forma di un ridottissimo Protocollo; ma, in ogni caso, ci vuole il consenso unanime di tutti i Paesi membri.

Dubbia utilità
Torniamo alla preoccupazione da cui si è partiti. In linea di principio è del tutto esatta l’affermata estraneità al nuovo accordo delle istituzioni dell’Unione, con quanto ne consegue. In concreto, tuttavia, i timori per i paventati pregiudizi al metodo “comunitario” si ridimensionano se si ha riguardo ai contenuti della bozza in circolazione. Come i primi commentatori non mancano di rilevare, le novità sono quasi inesistenti e potranno essere ulteriormente ridotte (se non del tutto escluse) per effetto di successivi emendamenti.

A ben vedere, il nuovo accordo si limita a ribadire norme e principi in materia di disciplina di bilancio e di convergenza economica, che già si trovano inseriti nel diritto della Ue, a livello vuoi di norme primarie dei Trattati vuoi di legislazione secondaria. Verosimilmente c’è bisogno di un nuovo accordo per ragioni politiche, legate agli umori dell’elettorato tedesco; ma, da un punto di vista giuridico, l’accordo appare di assai dubbia utilità.

Non è il caso di procedere qui ad un’analisi più dettagliata al riguardo. Importa piuttosto sottolinearne i riflessi in ordine alle istituzioni dell’Unione. Esse non possono formalmente operare all’interno del nuovo sistema normativo. Ma, poiché questo ha carattere “confermativo” piuttosto che “costitutivo” di nuovi diritti e obblighi, di fatto è come se fossero abilitate a farlo; è sufficiente che esse continuino ad esercitare le attribuzioni loro conferite dal diritto dell’Unione.

Certo sarebbe stato più lineare se si fosse agito all’interno dei Trattati istitutivi, utilizzando le basi normative che pure erano ivi disponibili. Si sarebbero evitate complicazioni non necessarie; ed è auspicabile che il nuovo accordo venga quanto prima riassorbito nel diritto dell’Unione, come avvenuto per gli Accordi di Schengen. Nondimeno l’azione delle istituzioni dell’Unione non risulta sostanzialmente pregiudicata per le ragioni di cui si è detto. Restano i limiti alle competenze del Parlamento europeo e della Commissione in materia economica e finanziaria. Ma essi non sono imputabili al nuovo accordo poiché già esistono nel vigente diritto dell’Unione.

.