IAI
Integrazione differenziata

Quattro opzioni per il futuro dell’Ue

20 Dic 2011 - Lucia Serena Rossi - Lucia Serena Rossi

A seguito del Consiglio europeo dell’8 e 9 dicembre l’obiettivo dell’integrazione differenziata mediante la creazione di una Unione di bilancio è stato posto esplicitamente, in conseguenza del rifiuto del Regno Unito a consentire modifiche ai Trattati vigenti che permettano agli altri Stati membri, in particolare a quelli dell’Eurozona, una più efficace difesa della moneta unica.

A tal fine le basi giuridiche esistenti, e in particolare l’articolo 126 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Tfue) comma 14, (su cui ha richiamato recentemente l’attenzione il presidente del Consiglio europeo Herman Van Rompuy) o la clausola di flessibilità dell’articolo 352 Tfue sono state ritenute non sufficienti.

Per comprendere la particolarità della situazione presente, occorre chiarire le diverse opzioni di integrazione differenziata, gli strumenti giuridici utilizzabili e le conseguenze del loro utilizzo.

Cooperazioni rafforzate
La forma più blanda di integrazione differenziata consiste nell’istituto della cooperazione rafforzata prevista dagli articoli 20 Tue e 326-334 Tfue, introdotta dal trattato di Amsterdam, ma sino ad ora utilizzata solo in due casi (divorzio e brevetti).

Ricorrendo a tale istituto un numero di Stati non inferiore a nove può adottare atti dell’unione tramite le istituzioni europee. La cooperazione rafforzata può essere effettuata in tutte le materie del trattato, tranne che in quelle di competenza esclusiva dell’Ue.

I Trattati prevedono inoltre diversi limiti: le cooperazioni rafforzate non possono recare pregiudizio al mercato interno, alla coesione economica, sociale e territoriale, agli scambi, alla concorrenza; devono rispettare competenze, diritti ed obblighi degli stati non partecipanti, mentre questi ultimi non devono ostacolare la cooperazione rafforzata da parte degli altri.

Nella cooperazione rafforzata il Consiglio si riunisce a 27, ma decide in formazione ristretta ai soli partecipanti, mentre la composizione del parlamento europeo e della commissione rimane invariata. Essa crea dunque un’integrazione differenziata che avviene completamente all’interno del sistema dell’Unione europea, senza alterare le competenze delle istituzioni e senza comportare modifiche del trattato. La cooperazione rafforzata è inclusiva per definizione, rimanendo aperta a ogni Stato membro che voglia in seguito aggiungervisi.

La cooperazione rafforzata potrebbe essere utilizzata nella materia fiscale, in cui è richiesta l’unanimità, ad esempio per introdurre una tassa sulle transazioni finanziarie, purché non si pregiudichi il mercato interno o la concorrenza: in tal caso si applicherebbe l’unanimità fra gli Stati partecipanti, sempre che questi non decidano, utilizzando le passerelle previste dal Trattato, di passare alla maggioranza qualificata. Anche in materia sociale, la cooperazione rafforzata potrebbe trovare impiego. Una cooperazione rafforzata potrebbe infine essere effettuata, ma non per armonizzare le norme nazionali, in materie in cui non vi sia alcun altra base giuridica nel trattato, utilizzando la clausola di flessibilità prevista dall’articolo 352 Tue.

La cooperazione rafforzata non potrebbe però essere utilizzata per ciò che attiene all’euro, perché questa è una competenza esclusiva dell’Unione. L’euro e l’eurozona sono stati instaurati per mezzo di specifiche disposizioni introdotte nei trattati istitutivi e nei protocolli 12,13 e 14, che ne hanno precisato le condizioni di appartenenza ed i funzionamento. La modifica di tali disposizioni comporta dunque necessariamente una revisione dei Trattati europei. Anche per quanto riguarda le modifiche ai poteri delle istituzioni europee, pur non essendo espressamente esclusa dal trattato, la cooperazione rafforzata non sembra utilizzabile perché l’articolo 326 Tfue precisa che le cooperazioni rafforzate rispettano i trattati e il diritto dell’unione.

Revisione dei Trattati istitutivi e opting out
Nei casi in cui sia necessario modificare i trattati istitutivi o i protocolli, sia che si utilizzi la procedura di revisione ordinaria, sia che si impieghi la procedura di revisione speciale, sarà necessario il consenso da parte di tutti gli Stati membri del precedente trattato, consenso che verrà dato da ciascuno Stato con le modalità previste dal proprio ordinamento costituzionale.

La procedura di revisione ordinaria prevede tre fasi: prima una convenzione, composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo, del parlamento europeo e della commissione (in caso di modifiche istituzionali nel settore monetario è consultata anche la Banca centrale europea, Bce), elabora una bozza del nuovo Trattato; poi una conferenza intergovernativa composta dai plenipotenziari degli Stati membri negozia ulteriormente e firma il nuovo trattato; infine tutti i parlamenti nazionali lo ratificano.

La procedura di revisione semplificata avviene invece in due fasi: la decisione di modifica dei trattati è adottata dal Consiglio europeo all’unanimità, previa consultazione del parlamento europeo, della commissione, e in caso di modifiche nel settore monetario, della Bce. Essa dovrà poi essere ratificata da tutti i parlamenti nazionali.

La procedura ordinaria, coinvolgendo non solo i parlamenti nazionali in fase di ratifica, ma anche il parlamento europeo in fase di negoziato, è più democratica e partecipata, anche se sicuramente più lenta, della procedura di revisione semplificata. Mentre la procedura ordinaria può essere utilizzata per modificare qualunque parte dei Trattati o protocolli, il ricorso alla procedura di revisione speciale è possibile solo per modificare le disposizioni della parte terza del trattato sul funzionamento (e i relativi protocolli) e non può in alcun caso utilizzata per estendere le competenze dell’unione.

In caso di revisione, con l’una o con l’altra procedura, l’integrazione differenziata può essere conseguita mediante l’adozione di un protocollo di opting out. Tale soluzione è stata già in passato adottata più volte, ad esempio per quello che riguarda le posizioni di Danimarca, Regno Unito e Irlanda con riferimento allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Il protocollo ritaglierebbe dunque una posizione di autoesclusione in alcune materie da parte di uno o più stati membri, generando una situazione di autoesclusione, ma non provocherebbe la rottura dei rapporti fra gli stati membri, che continuano tutti comunque ad essere sottoposti alle altre norme del trattato. Un tale protocollo può essere annesso ad un trattato di revisione o anche al trattato di adesione di un nuovo Stato, come la Croazia.

Il trattato parallelo
Qualora non fosse possibile modificare i trattati, essendo pur sempre richiesta per farlo l’unanimità degli Stati membri, si può pensare – e questa sembra essere la via prescelta dal Consiglio europeo di dicembre – alla conclusione fra alcuni Stati di un trattato parallelo ai trattati Ue e Tfue, che non li modifichi, ma crei obblighi sul piano internazionale fra gli Stati contraenti, come avvenne per gli accordi di Schengen. Il trattato parallelo può creare un’integrazione differenziata non inclusiva, poiché potrebbe rimanere chiuso all’adesione di Stati diversi da quelli inizialmente partecipanti.

Essendo un simile accordo sganciato dall’ordinamento europeo, le istituzioni dell’Unione non potrebbero, secondo il diritto internazionale, essere coinvolte, salvo approvazione da parte di tutti gli Stati membri dell’Unione. Va tuttavia rilevato che un esempio di Trattato esterno cui le istituzioni europee sono coinvolte esiste già: il Trattato European Stability Mechanism (Esm) prevede infatti un coinvolgimento della commissione e la giurisdizione della Corte di Giustizia Ue.

Il ruolo della Corte è scarsamente riconducibile ai Trattati Ue che la istituiscono poiché l’articolo 273 Tfue si riferisce solo a controversie tra Stati membri dell’Unione in connessione con l’oggetto dei trattati. Dunque tale articolo sembra giustificare una competenza per controversie fra gli Stati Ue e i contraenti del trattato parallelo, ma non per controversie fra gli stati del trattato parallelo, in applicazione dello stesso.

È importante rilevare se il trattato parallelo violasse i trattati dell’Unione, gli Stati contraenti potrebbero essere condannati in infrazione dalla Corte di Giustizia, per violazione del principio di leale cooperazione. Inoltre le corti costituzionali nazionali, riterrebbero che, in caso di contrasto, il trattato dell’Unione europea prevalga su altri trattati conclusi fra gli stati membri. È dunque evidente che il trattato parallelo può integrare disposizioni mancanti nel testo attuale dei trattati dell’Unione, ma non può costituire una violazione degli stessi.

Uscita e rifondazione: l’Araba Fenice?
Vi è infine un’ulteriore ipotesi di integrazione differenziata, estremamente radicale e di ingente costo politico. A fronte del netto rifiuto di uno Stato membro, come il Regno Unito, di consentire il ricorso al quadro istituzionale dell’Ue per la gestione di meccanismi di integrazione differenziata, gli altri Stati potrebbero esercitare singolarmente ma contemporaneamente il diritto di recesso individuale previsto dal trattato di Lisbona, abbandonando l’Unione attuale per poi rifondarne, contestualmente e con nuovo trattato, un’altra.

Ovviamente, trattandosi di una rifondazione, la nuova Unione potrebbe avere anche caratteristiche ben diverse da quella attuale. Il Trattato di Lisbona potrebbe rimanere in vigore fra gli Stati che non vogliano aderire al nuovo. Agli Stati uscenti il Trattato di Lisbona imporrebbe comunque di negoziare con gli altri un accordo che definisca le modalità del recesso (art.50 Tue).

Tale ipotesi, in cui l’Unione europea si estinguerebbe per poi risorgere dalle proprie ceneri, in forma e dimensioni diverse, risulta sicuramente la più rischiosa, perché implica una terribile scommessa.

Se vi fosse un nucleo di Stati membri fortemente determinati in tal senso, essa potrebbe preludere alla creazione di un vero Stato federale, abbandonando gli Stati euroscettici in una sfera di integrazione meramente commerciale.

Ma d’altro canto, se tale volontà non vi fosse, e l’uscita fosse solo un mezzo per gli Stati economicamente più forti di sottrarsi alla forzata compagnia degli Stati più deboli, questo significherebbe la fine non solo dell’euro, ma dell’intero progetto di integrazione europea.

.