IAI
Futuro dell’Ue

Qualche riflessione sul nuovo trattato europeo

21 Dic 2011 - Gian Luigi Tosato - Gian Luigi Tosato

Nel momento in cui circola una prima bozza del nuovo trattato discusso nel recente vertice europeo, può non essere superfluo far precedere un esame dei suoi contenuti da qualche riflessione di ordine generale circa l’inquadramento e le implicazioni giuridiche di questo atto.

Mancato ricorso alla clausola di opting-out
Un primo punto risulta pacifico: il nuovo strumento non avrà la forma di un trattato di revisione di quelli esistenti. Il che generalmente si fa discendere dal mancato consenso del Regno Unito alle nuove misure. Ma la spiegazione è in qualche modo parziale. Non era impossibile conciliare il no britannico con l’esigenza di un accordo di revisione a 27.

Sarebbe bastato ricorrere alla clausola di opting-out, una soluzione già sperimentata in una pluralità di casi. Si pensi al Trattato di Maastricht: Regno Unito e Danimarca hanno aderito all’accordo dopo aver ottenuto l’esonero dall’adozione dell’euro. A quanto sembra, anche ora si è cercato di battere la medesima strada.

Sennonché Cameron non si è limitato a chiedere l’esenzione dalle nuove misure; in cambio della partecipazione al trattato, ha chiesto altresì un potere di veto sulla legislazione europea in materia finanziaria e bancaria. Non era una condizione accettabile da parte degli altri governi, che difatti l’hanno rigettata in blocco. È divenuta in tal modo impraticabile la soluzione dell’opting-out e, di riflesso, anche il ricorso ad un trattato di revisione, che esige l’accordo di tutti gli Stati membri.

Accordo internazionale autonomo
Avremo dunque un trattato al di fuori del sistema Ue. Sarà un accordo di diritto internazionale, che gli Stati membri concludono come soggetti di questo ordinamento. Non mancano precedenti del genere nella storia dell’integrazione europea, il più rilevante dei quali è costituito dagli accordi di Schengen del 1985 e 1990. Anche allora, in mancanza di unanimità, alcuni Stati membri presero l’iniziativa di un accordo internazionale separato. Ad essi si aggiunsero via via altri paesi e, da ultimo, con il Trattato di Amsterdam del 1997 gli accordi sono rientrati nel sistema dell’Unione.

Adesso si sta delineando una vicenda analoga. Esistono profili di illiceità opponibili al nuovo trattato? Lo escluderei decisamente. Non c’è violazione del diritto internazionale dei trattati, che consente la modifica di un accordo multilaterale solo fra alcune parti a patto che non se ne pregiudichino gli obiettivi e i diritti degli altri contraenti (Convenzione di Vienna del 1968, art. 41).

Nemmeno può eccepirsi l’obbligo di leale collaborazione che vincola tutti gli Stati membri dell’Unione (art. 4 n.3 Tue). Se c’è qualcuno che non lo ha rispettato, questo è il Regno Unito, che con le sue ingiustificate richieste ha impedito agli altri paesi di avvalersi delle normali procedure di revisione e li ha costretti a ricorrere ad un accordo extra Ue.

È pur vero che, diversamente dal caso Schengen, il nuovo trattato si occuperà di materie di competenza europea. Ma non si tratta di competenze esclusive, le quali soltanto precluderebbero un’iniziativa esterna all’Unione. Un’ipotesi di illiceità potrebbe solo darsi ove le nuove norme risultassero in aperto contrasto con quelle del diritto Ue, non limitandosi ad integrarle o ad attuarle. In altri termini, dovrebbe trattarsi di norme contra piuttosto che praeter legem.

Aspetti pro e contro
Un accordo separato presenta l’indubbio vantaggio di essere uno strumento più flessibile del trattato di revisione. Non richiede la partecipazione di tutti gli Stati membri; può concludersi con procedura semplificata; disporre l’entrata in vigore in base ad un numero minimo di ratifiche; prevedere una struttura organizzativa agile e meccanismi decisionali maggioritari, in grado di reagire prontamente. In definitiva, consente l’avanzamento dell’integrazione europea a livello di normativa primaria (e forse anche secondaria) superando le barriere dell’unanimità.

Gli inconvenienti e i pericoli sono peraltro notevoli. Si crea un sistema parallelo, con le duplicazioni, tensioni e difficoltà di coordinamento che ne conseguono. Al limite, si rischia di innestare un processo di disgregazione di quanto fin qui faticosamente conseguito, specie per quel che riguarda il mercato interno. In principio, poi, il nuovo sistema non potrà avvalersi delle istituzioni sovranazionali dell’Unione (Parlamento europeo, Commissione, Corte di giustizia).

È a questo che ci si intende evidentemente riferire quando si parla di accordo intergovernativo. Per il vero si tratterà di un vero e proprio accordo internazionale fra Stati e non fra governi. Ma quella dizione vuole significare che il metodo di funzionamento del nuovo trattato sarà di tipo intergovernativo, privo quindi dei controlli democratici e delle garanzie giurisdizionali che caratterizzano il c.d. metodo comunitario.

Sviluppi auspicabili
In presenza di aspetti positivi e negativi, la strada da battere mi sembra chiara. Bisogna cercare di valorizzare i primi e contenere, quanto più possibile, i secondi. Il nuovo trattato mira a rafforzare il pilastro dell’unione economica; è senz’altro una buona cosa, sempre che si guardi non solo al rigore dei conti, ma anche alla crescita del reddito e dell’occupazione. Non si possono tuttavia trascurare gli inconvenienti e i rischi sopra accennati. Come fare per porvi rimedio?

Un primo modo è di tenere la porta aperta a tutti, dentro e fuori l’eurogruppo; e questo si sta già attuando con la formula Euro Plus. Un altro modo è di stabilire raccordi con le istituzioni dell’Unione. Per quelli di tipo informale, come l’invito a partecipare a riunioni in veste di osservatori, non ci dovrebbero essere problemi. Un coinvolgimento più pieno e formale richiede invece il consenso del Regno Unito e, se del caso, degli altri Stati non partecipanti. Ma è forse un consenso meno difficile da ottenere, perché anche di loro interesse. Il rimedio più efficace resta comunque quello di portare quanto prima le nuove misure nell’ambito dell’Unione.

Le basi giuridiche per farlo non mancano: sono, essenzialmente, l’ampio potere normativo in materia di politica economica e di bilancio previsto all’interno dell’eurogruppo (art. 136 Tfue), come pure le cooperazioni rafforzate che, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune, possono essere autorizzate a maggioranza (artt. 20 Tue e 329 Tfue). E ugualmente a maggioranza possono essere apportate modifiche, sia pure minori, al Protocollo sui disavanzi eccessivi (art. 126 n.14 Tfue). Per concludere, a me sembra che il nuovo trattato possa essere costruito come un accordo vincolante di programma e, nel contempo, una sorta di sindacato di voto.

In altri termini, gli Stati partecipanti si impegnano, in prima istanza, ad attuare il programma convenuto all’interno dell’Unione, con gli strumenti ivi disponibili. Nella misura in cui questo non sia possibile, l’impegno è di procedere al di fuori dell’Unione, nell’ambito del sistema separato istituito dal nuovo accordo.

.