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Un anno dalla riforma

Nubi all’orizzonte della finanza americana

18 Ott 2011 - Mario Sarcinelli - Mario Sarcinelli

A poco più di un anno di distanza dall’entrata in vigore del Dodd-Frank Act, il pacchetto di misure di regolamentazione dei mercati finanziari che dovrebbe ridisegnare il volto della finanza americana, molti dubbi e polemiche continuano ad accompagnarne l’attuazione.

La nascita della riforma è stata caratterizzata da uno scontro frontale tra i repubblicani e i democratici all’interno del Congresso, per superare il quale sono stati necessari molti compromessi, con un pesante rinvio alla normazione secondaria.

In linea con una frequente prassi legislativa americana, il provvedimento contiene disposizioni che con la riforma finanziaria hanno un rapporto molto indiretto, seppure ne hanno uno.

All’Amministrazione Usa, ad esempio, viene ingiunto di valutare le proposte di prestito da parte del Fondo monetario internazionale (Fmi) a un paese dal reddito medio, se il debito pubblico di quel paese eccede il suo Prodotto interno lordo (Pil), e di opporsi a prestiti di cui è improbabile la restituzione! Per non parlare delle disposizioni in tema di trasparenza nelle industrie estrattive.

Piano ambizioso
I capisaldi del pacchetto prevedono:
a) protezione del consumatore di servizi finanziari assicurata da un’autorità indipendente, sia pure nell’ambito della Federal Reserve (Fed);
b) fine dei salvataggi per le banche troppo grandi per fallire, scoraggiando la tendenza al gigantismo e predisponendo gli strumenti per la loro liquidazione;
c) miglioramento del sistema di sorveglianza con un Consiglio che identifichi e monitori il rischio sistemico;
d) trasparenza e obbligo di rendere conto per la vendita di prodotti “esotici”, cioè complessi;
e) retribuzioni dei manager, dando alle assemblee degli azionisti un voto non vincolante sulle medesime;
f) protezione degli investitori con più stringenti regole di trasparenza e assunzione di responsabilità da parte delle agenzie di rating;
g) rafforzamento della supervisione e dei poteri dei regolatori per combattere la frode, i conflitti di interesse e la manipolazione del sistema a vantaggio di interessi particolari (1).

Il 21 luglio scorso, quando il Dodd-Frank Act ha compiuto un anno, vari discorsi hanno ricordato l’avvenimento, tra cui uno del Presidente della Fed, Ben Bernanke, dinanzi al Comitato senatoriale per le banche, l’abitazione e gli affari urbani. Bernanke si è soffermato brevemente su quanto è stato fatto, in particolare dalla propria organizzazione, nel perseguimento di tre fondamentali obiettivi:
a) il rafforzamento della capacità dei regolatori di identificare e contrastare le minacce alla stabilità finanziaria;
b) il potenziamento della vigilanza e della possibilità di liquidare le Systemically important financial institutions (Sifi);
c) il miglioramento della resistenza agli shock delle infrastrutture e dei mercati finanziari.

La sua conclusione ha sottolineato che qualsiasi riforma fondamentale si accompagna a costi e a incertezze e che una piena transizione al nuovo sistema richiederà ancora molto lavoro al settore pubblico e a quello privato.

Bilancio controverso
In occasione del primo “compleanno” del Dodd-Frank Act, una ditta legale, la Davis Polk & Wardwell, ha reso pubblico un apposito rapporto che fa il punto su quanto è stato realizzato fino ad oggi (2). All’alba del 22 luglio, la situazione della normazione secondaria (rulemaking), per un totale di 400 atti, in base alle scadenze previste era la seguente: a) future 190; b) mancate 130; c) proposte ma non scadute 29; d) portate a termine 51.

Del totale di 163 scadenze non rispettate, inoltre, 33 sono state recuperate. Il Dodd-Frank Act ha anche richiesto che siano preparati 87 studi, per i quali lo stato delle scadenze è il seguente: a) 40 onorate; b) 40 future; c) 7 mancate. Sempre nel numero di compleanno compaiono nuove informazioni, tra cui quella del Government Accountability Office (Gao) sui costi delle agenzie di regolazione per attuare il Dodd-Frank Act: più di 400 milioni di dollari per il biennio 2010-11 e 1,25 miliardi di dollari per il 2012-13. La rilevazione al 3 di ottobre mette ovviamente in luce dei progressi nella normativa secondaria (con le seguenti variazioni nelle scadenze: a) future -8; b) mancate -4; c) proposte ma non scadute -1; d) portate a termine +13).

Coerenza con l’Ue
Un punto che interessa noi europei concerne la corrispondenza tra il Dodd-Frank Act e gli impegni presi dal G20, sulla base delle raccomandazioni del Financial stability board (Fsb) per la riforma dei sistemi finanziari (3). In uno studio condotto da un economista (4) della Fed con riferimento alle Sifi, si conclude che la coerenza con l’Europa è fondamentalmente assicurata, sia pure con un paio di caveat.

Tuttavia l’Atlantic Council aveva già individuato le molte aree di divergenza tra le proposte di riforma degli Stati Uniti e dell’Unione europea (5). La mia sensazione, basata sull’autorevole opinione di un partner di Cleary Gottlieb, già avvocato generale della Securities and exchange commission (Sec) americana (6), è che la legislazione americana alla fine non sarà del tutto in linea con le raccomandazioni del G20 e che anche quella inglese, dopo il Rapporto Vickers, potrebbe seguire una strada diversa, distinguendo tra un ring-fenced retail banking e un libero wholesale banking, sia pure all’interno dello stesso gruppo (7).

Cupi scenari
È lecito chiedersi, dunque, se il Dodd-Frank Act, nato contro la volontà di Wall Street e del partito repubblicano potrà sopravvivere a un’eventuale perdita da parte dei democratici, sia della presidenza Usa sia del Senato. La scarsa domanda di credito delle piccole e medie imprese e l’elevata disoccupazione è addebitata dai conservatori all’incertezza creata dal Dodd-Frank Act, che spingerebbe i banchieri a non fare prestiti per la creazione di nuovi posti di lavoro.

Tutti o quasi i pretendenti alla candidatura repubblicana si sono perciò dichiarati favorevoli alla sua abrogazione, il che non avverrà salvo che il partito repubblicano, oltre alla presidenza, non possa contare anche su 60 seggi al Senato nella prossima legislatura. È probabile, tuttavia, che vi saranno interventi legislativi volti a “semplificare”, a “ridurre i costi”, a “fare maggior affidamento sulla responsabilità dei privati”, invece che sulla regolazione dei pubblici poteri.

Dal canto loro, i democratici non dimostrano una chiara volontà di difendere questa riforma, la cui normazione secondaria non sembra suscitare l’interesse e il dibattito che si ebbero quando fu approvata quella primaria (8). Altre crisi, perciò, non sono da escludere; come nuvole nere copriranno i nostri cieli e con le loro trombe d’aria investiranno la terra e ne devasteranno il paesaggio, prima che alla finanza d’assalto e alla sua bulimia siano posti seri limiti.

(1) Proprio per evitare questi inconvenienti era stata avanzata la c.d. Volcker rule volta a impedire alle banche commerciali di fare proprietary trading e di possedere hedge e private equity fund. Però, la regola è stata annacquata (liceità della partecipazione sino al limite del 3 %) e rimessa alla discrezionalità dei regolatori.

(2) Davis Polk (2011), Dodd-Frank Progress Report – One-Year Anniversary Report, July 22, available at www.davispolk.com/dodd-frank.

(3) Per un ampio raffronto si veda: Masera R.S. (2010), “Reforming financial systems after the crisis: a comparison between EU and USA”, PSL Quarterly Review, n. 255, pp. 299-362.

(4) Nolle D.E. (2011), “U.S. Domestic and International Financial Reform Policy: Are G20 Commitments and the Dodd-Frank Act in Sync?”, Board of Governors of the Federal Reserve System, International Finance Discussion Papers, n. 1024, July, available at www.ssrn.com.

(5) Atlantic Council – Thomson Reuters, The Danger of Divergence: Transatlantic Cooperation on Financial Reform, October 2010.

(6) Green E.F. (2011), “Dodd-Frank and the Future of Financial Regulation”, Harvard Business Law Review Online, pp. 79-80, http://hblr.org/.

(7) Independent Commission on Banking, Final Report: Recommendations, September 2011, London.

(8) Wyatt E. (2011), “Dodd-Frank Act a Favorite Target for Republican Laying Blame”, The New York Times, September 20.

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