IAI
Integrazione europea

La nuova stagione dell’Italia nell’Ue

24 Ott 2011 - Sergio Fabbrini - Sergio Fabbrini

Quale è, o quale dovrebbe essere, il ruolo dell’Italia nel processo di integrazione sovranazionale in Europa? Per rispondere a questa domanda occorre innanzitutto precisare cosa è l’Unione europea (Ue) emersa dal Trattato di Lisbona (entrato in vigore il 1º dicembre 2009) e soprattutto dalla crisi finanziaria esplosa nel 2008.

La mia argomentazione è che la crisi abbia spinto l’Ue verso una trasformazione tale da introdurre una vera e propria discontinuità con l’Unione precedente al Trattato di Lisbona. Tale discontinuità è stata possibile proprio perché il Trattato di Lisbona ha introdotto alcune innovazioni istituzionali che gli eventi hanno poi consentito di utilizzare in una particolare direzione. Il ruolo dell’Italia all’interno dell’Ue dovrebbe dunque essere discusso alla luce di tali trasformazioni, se non si vuole correre il rischio di rendere la discussione ridondante.

Nuova architettura
Da tempo l’Ue non è più un’organizzazione internazionale di competenza della diplomazia dei suoi stati membri. Con il Trattato di Lisbona, in particolare, essa è divenuta pienamente un sistema istituzionale di competenza della politica dei suoi stati membri.

L’Ue non sarebbe divenuta ciò che è, se avesse funzionato secondo una logica esclusivamente o principalmente intergovernativa. Nel corso di cinquant’anni, l’Ue è diventata un sistema composito, in quanto ha combinato interessi intergovernativi e istituzioni sopranazionali. Il Trattato di Lisbona ha riconosciuto pienamente tale natura composita dell’Ue, così formalizzando un sistema di pluralismo istituzionale basato su reciproche interdipendenze e separazioni.

Tuttavia, tale istituzionalizzazione è avvenuta introducendo importanti novità. Non solo al Parlamento è stato riconosciuto un ruolo legislativo equivalente a quello del Consiglio. Ma soprattutto il potere esecutivo è stato affidato a due istituzioni distinte, il Consiglio europeo e la Commissione.

La Commissione non è più l’esclusivo attore del processo esecutivo, non solamente per la debolezza del suo presidente, ma per la diversa strutturazione del processo decisionale. Anzi, gli eventi indotti dalla crisi finanziaria, ma anche dalla crisi libica hanno trasformato il Consiglio Europeo nella ‘testa’ politica dell’esecutivo comunitario, affidando alla Commissione compiti più strettamente tecnici. Se così è, allora l’Italia non può più affidare alla Commissione, come ha fatto nel passato, il compito di promuovere gli interessi sopranazionali. Anche perché la stessa Commissione, con un commissario per stato membro, ha talora assunto un connotato intergovernativo.

Esecutivo duale
La Commissione va certamente sostenuta nella sua azione tecnico-politica, le sue competenze di policy vanno valorizzate, le sue capacità esecutive vanno rafforzate. Tuttavia, la crisi mostra che non è più nella Commissione che si prendono le decisioni che contano, come era avvenuto nel periodo aureo delle due Commissioni presiedute da Jacques Delors (e solo parzialmente in quella presieduta da Romano Prodi).

Se le grandi decisioni politiche vengono prese all’interno del Consiglio europeo (e, ancor più, all’interno del nuovo Consiglio dei capi di governo e di stato dell’area-euro), allora è bene che l’Italia riveda le proprie strategie istituzionali. È all’interno del Consiglio europeo che l’Italia deve costruire le coalizioni di supporto delle proprie posizioni o delle proprie esigenze. Un’attività che l’Italia non fa da tempo, finendo per andare a rimorchio delle decisioni altrui.

Ma la capacità di coalizione di uno stato membro dipende dalla reputazione dei suoi governanti e dall’efficienza delle sue istituzioni politiche e amministrative. Se l’Italia vuole essere fedele alla sua tradizione europeista e soprattutto se continua a ritenere che l’integrazione politica costituisca l’indispensabile condizione per venire a capo dei suoi problemi interni, allora è all’interno del Consiglio europeo che deve innanzitutto svolgere con efficacia la sua azione.

Oltre i direttori
Un direttorio tedesco-francese nella politica finanziaria o franco-britannico nella politica estera può risultare necessario in una fase transitoria, ma non può essere la formula per arrivare all’integrazione politica. Il ruolo decisionale assunto dal Consiglio europeo rende possibile, ma non necessaria, la formazione di direttori. Anzi, se questi ultimi si istituzionalizzassero, la stessa esistenza dell’Ue verrebbe messa in discussione.

L’Italia può esercitare un ruolo importante per superare la logica del direttorio e favorire processi decisionali aperti e orizzontali. Si tratta, per l’Italia, di “sovranazionalizzare” il Consiglio europeo (chiamandolo finalmente Presidenza europea), attivando la coalizione di stati membri interessata ad approfondire, seppure con nuove modalità, l’integrazione politica del continente.

In questo senso, potrebbe essere utile rafforzare il ruolo del presidente del Consiglio europeo, democratizzando il suo processo di selezione, se non di elezione. Un presidente non dipendente esclusivamente dai capi di governo e di stato potrebbe costituire un bilanciamento necessario delle aspirazioni egemoniche di alcuni governi nazionali.

Nello stesso tempo, l’ascesa decisionale del Consiglio europeo richiederebbe un irrobustimento dei poteri di controllo e di bilanciamento del Parlamento. Così, dovrebbe essere l’Italia a promuovere la coalizione necessaria per riportare il Parlamento all’interno dell’European Stability Mechanism, oltre che nelle varie misure del six pac intorno alle quali si formerà il nuovo sistema di governance economica dell’Unione, oltre che all’interno della politica estera e di sicurezza.

La stessa prospettiva di dare vita ad un’Europa dell’euro distinta dall’Europa del mercato comune deve essere sostenuta dall’Italia con una strategia all’altezza della sfida. Se si aprirà il cantiere di un nuovo trattato, allora sarebbe bene che l’Italia vi partecipasse con una strategia precisa.

Priorità nazionale
Nell’Ue che si sta trasformando, l’influenza dell’Italia va costruita innanzitutto a casa propria, dotandosi di un sistema politico funzionante, di un’amministrazione efficiente, di un’elite politica competente. Su tutti e tre i piani, l’Italia ha ancora assai da lavorare.

Non è necessario rincorrere la retorica della grande potenza per contare in Europa. È necessario, piuttosto, mettere ordine nelle proprie istituzioni, rafforzare i propri strumenti di coordinamento organizzativo e di policy, dotarsi di un personale politico e amministrativo di livello europeo. E soprattutto bisogna costruire un consenso trans-partigiano sul ruolo che l’Italia dovrebbe assolvere in un’unione di stati e di cittadini. Un consenso che richiede una politica dell’integrazione adeguata alla realtà dell’Ue e alle sfide che essa sta affrontando.

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