IAI
Servizio diplomatico europeo

La lunga marcia delle nuove “ambasciate” dell’Ue

6 Set 2011 - Michele Comelli, Raffaello Matarazzo - Michele Comelli, Raffaello Matarazzo

I recenti sviluppi in Libia e, più in generale, nel Mediterraneo, aprono importanti margini d’iniziativa per l’Ue. Il ruolo politico dell’Unione potrà, tra l’altro, rivelarsi molto importante per evitare che la competizione tra i diversi stati membri possa paradossalmente complicare, piuttosto che agevolare, i proocessi di ricostruzione e transizione verso la democrazia dei paesi della regione.

Per rafforzare la sua azione l’Unione dispone anche di nuovi strumenti politici e istituzionali, non ultimo il Servizio europeo per l’azione esterna (Seae), il corpo diplomatico dell’Ue entrato in funzione nel dicembre 2010, dotato di numerose delegazioni presso gli stati terzi e le organizzazioni internazionali. Se venisse messo a servizio di una strategia europea più vigorosa e efficace, il Seae potrebbe rappresentare un importante valore aggiunto in vista degli impegnativi appuntamenti dei prossimi mesi e anni.

Percorso a ostacoli
Molte delle critiche circolate in questi mesi sul Seae nascono da due previsioni opposte, ma ugualmente sbagliate. Alcuni pronosticavano infatti che l’entrata in vigore del trattato di Lisbona e, quindi, del nuovo Servizio, avrebbe avuto ripercussioni immediate e positive sulla politica estera europea. Di qui la frustrazione per gli scarsi progressi, se non addirittura regressi registrati negli ultimi mesi. Altri, dal lato opposto, scommettevano che tutto sarebbe rimasto come prima.

Se in parte è prematuro giudicare una struttura nuova e ancora in fase di assestamento – il suo personale è ancora diviso tra varie sedi nel quartiere europeo di Bruxelles – va comunque riconosciuto che il Servizio introduce novità destinate ad incidere sia sulla politica estera europea che su quella degli stati nazionali. Tempi e modi di questo processo, tuttavia, non potranno che essere graduali.

Tra i nodi politici e organizzativi che hanno caratterizzato i primi mesi di vita del Servizio, un ruolo particolare è ricoperto dalle delegazioni dell’Ue, incluse le otto che hanno sede presso organizzazioni internazionali: gli stati membri sono infatti riluttanti a riconoscere all’Unione i nuovi poteri di coordinamento e rappresentanza esterna attribuitigli dal trattato.

Al tempo stesso, divergenze tra i meccanismi di rappresentanza esterna dell’Unione e le regole interne alle organizzazioni internazionali rischiano di indebolire l’azione europea in alcune dei più importanti contesti multilaterali.

Salto di qualità
Prima dell’entrata in vigore del trattato le delegazioni rappresentavano solamente la Commissione e si occupavano prevalentemente di commercio, aiuto allo sviluppo e cooperazione. Oggi sono diventate invece delegazioni dell’Unione e la rappresentano nel suo insieme. Le delegazioni hanno così sostituito le ambasciate dei paesi che detenevano la presidenza di turno sia nel coordinamento degli stati membri nei paesi terzi che – in parte – all’interno delle organizzazioni internazionali.

Ciò non significa che le ambasciate degli stati europei siano destinate ad essere rimpiazzate tout court. Non è infatti pensabile che le rappresentanze diplomatiche di grandi paesi svolgano un ruolo meno importante, soprattutto nei casi in cui sono in gioco forti interessi nazionali.

Ma il fatto che l’Ue abbia oggi a disposizione strutture e personale propri (proveniente sia dalle istituzioni comuni che distaccato dalle diplomazie nazionali) per monitorare e analizzare gli sviluppi politici in un paese terzo, può contribuire non poco alla maturazione di una comune visione strategica. Ciò implica tuttavia un salto di qualità formale e sostanziale: da rappresentanze della Commissione e delle sue politiche, le delegazioni devono diventare delle vere e proprie ambasciate in fieri.

Multilateralismo efficace
Un problema specifico riguarda poi le otto delegazioni presso le organizzazioni e agenzie internazionali e regionali in cui l’Ue è rappresentata, come ad esempio le Nazioni Unite, l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (Osce), l’Organizzazione mondiale per il commercio (Omc) e altre.

Purtroppo il trattato non prevede strumenti ad hoc per adattare i nuovi meccanismi di rappresentanza dell’Ue alle regole procedurali delle organizzazioni internazionali. In alcuni casi, gli stati membri stanno strumentalizzando queste difficoltà per evitare di riconoscere all’Ue i nuovi poteri di coordinamento e rappresentanza che gli sono attribuiti dal trattato.

Nel caso dell’organizzazione strategicamente più importante, l’Onu, la Ue ha recentemente ottenuto un importante successo con il rafforzamento dello status in seno all’Assemblea generale (Ag), che pone rimedio ai seri problemi di rappresentanza emersi dopo l’entrata in vigore del trattato di Lisbona. La risoluzione approvata il 3 maggio scorso consente infatti all’Alto rappresentante, al presidente stabile del Consiglio o alla delegazione dell’Ue di svolgere nell’Ag le funzioni in passato svolte dal paese che deteneva la presidenza di turno.

In molte occasioni in cui sono in gioco, sia all’Onu che altrove, importanti competenze condivise tra l’Ue e gli stati membri (ambiente, agricoltura, trasporti, energia o quelle afferenti l’area di libertà sicurezza e giustizia), questi ultimi vogliono che a rappresentare l’Unione continui ad essere la presidenza di turno e non la delegazione europea. Problema non da poco, che sta dando luogo a tensioni di vario tipo sia all’interno delle delegazioni che tra Bruxelles e le capitali.

Uno degli esempi più lampanti (e preoccupanti) riguarda l’unica delegazione dell’Ue presente in Italia: quella presso la Fao. L’agricoltura è infatti uno dei settori più importanti, su cui l’Ue e gli stati membri condividono competenze di non poco conto.

Dopo l’entrata in vigore del trattato la Commissione ha chiesto che fosse la delegazione a rappresentare le posizioni dell’Unione (sia quando sono coinvolte competenze esclusive che condivise). La ferma opposizione degli stati membri ha fino ad oggi costretto l’Ue ad adottare complessi meccanismi di transizione che ne indeboliscono significativamente l’azione. Dinamiche analoghe si stanno registrando più o meno in tutte le altre organizzazioni internazionali e regionali dove sono presenti delegazioni dell’Ue.

Senza politica estera
La resistenza dei paesi europei a coordinarsi e a limitare la loro sovra-rappresentanza nei contesti multilaterali rischia di produrre crescenti attriti sia con i paesi emergenti che con gli alleati tradizionali.

È un sintomo della graduale rinazionalizzazione della politica estera in corso a livello europeo. Il trattato di Lisbona può contribuire ad arginare questa tendenza, ma senza una chiara volontà politica nessun vero passo avanti è possibile.

Il Seae e il lavoro comune nelle delegazioni possono contribuire significativamente a sviluppare visioni condivise delle problematiche politico-diplomatiche, a far maturare strategie comuni e, quindi, a consolidare il profilo unitario dell’Ue. Anche se un vento sempre più freddo sembra soffiare nella direzione diametralmente opposta. Come, tuttavia, è accaduto in molti passaggi cruciali del processo d’integrazione europea.

.