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Catena di comando

Il Presidente e le Forze Armate

16 Set 2011 - Mario Arpino - Mario Arpino

Anche le buone leggi, diceva Aristotele, talvolta avrebbero bisogno di essere cambiate. In questi ultimi tempi, le “tirate di giacca” al presidente della Repubblica si sono fatte sin troppo frequenti, da ogni parte politica. Con ottomila soldati impegnati fuori dai confini nazionali e le forze aeree che da diversi mesi, nel corso di una guerra-fantasma, bombardano obiettivi in Libia, vi sono stati momenti di incertezza in cui il presidente è stato costretto a esprimersi anche in materia di difesa. È vero che lo ha sempre fatto in termini squisitamente politici, non certo militari, ma ciò è sufficiente perché il cittadino ritorni ad interrogarsi su chi effettivamente comandi le forze armate.

Questione non banale
La questione ricorre ormai con una certa frequenza. Evidentemente il problema c’è, se già durante il settennato di Francesco Cossiga si sentì il bisogno di metterlo meglio a fuoco, istituendo un apposito gruppo di lavoro (la commissione Paladin). Anche nel corso della presidenza Scalfaro, durante la guerra del Kosovo, sono state più d’una le occasioni in cui il ministro della difesa o il capo di stato maggiore venivano chiamati a conferire in Quirinale. Nel frattempo, però, c’è stato qualche cambiamento. Può dunque risultare non superflua una fotografia, arricchita da qualche commento, della situazione attuale.

Per quanto attiene la “funzione Difesa”, il presidente della Repubblica, ai sensi dell’art. 87 della Costituzione, ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa e dichiara lo stato di guerra, qualora approvato dalle Camere.

La dottrina però non sempre è concorde sulla reale attribuzione al capo dello Stato dell’effettivo comando delle Forze armate, la cui reale disponibilità è demandata al governo. Riconosce tuttavia che il comando costituzionalmente conferito non possa avere un carattere puramente cerimoniale e simbolico (libro bianco 2002), considerato il ruolo di garanzia e di indirizzo politico affidato al capo dello Stato in materia di sicurezza e difesa.

Infatti, questo ruolo risulta rafforzato dalla legge n. 25/1997 (la cosiddetta legge di riforma dei vertici) che, comportando l’aumento e la rilevanza dei compiti del Consiglio supremo di difesa, accresce anche la rilevanza politica delle attribuzioni del presidente della Repubblica, che lo presiede.

Leggi e decreti
In origine, infatti, la legge n.624/1950, istitutiva del Consiglio supremo, attribuiva allo stesso l’esame dei problemi generali, politici e tecnici attinenti alla difesa, mentre la legge n. 25/1997 ne ampliava le competenze, attribuendogli anche l’esame di decisioni fondamentali in materia di sicurezza nazionale, rafforzandone la natura di efficace mezzo di collegamento tra organi costituzionali e istituzionali diversi.

Utile è rammentare, in proposito, che alle sedute del Consiglio supremo partecipano il presidente del Consiglio, il ministro degli Affari esteri, il ministro dell’interno, il ministro dell’economia, il ministro della difesa, il ministro delle attività produttive ed il capo di Stato maggiore della difesa. Segretario dell’organismo, con titolo a partecipare alle sedute ed a predisporne l’agenda è, attualmente, il consigliere militare del capo dello Stato. Il Regolamento di organizzazione dell’ufficio di segreteria era stato emanato con il Dpc 4 maggio 1992, n. 389, ma l’unificazione dei due incarichi è una novità, originata nel corrente settennato.

I doveri e i poteri di indirizzo politico – militare e di controllo del presidente della Repubblica, pur rapportati alla sua “irresponsabilità” costituzionale per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, sono comunque di pieno rilievo. Per quanto concerne la procedura di indirizzo creata dalla legge n. 25/1997, non vi è dubbio che abbia, anche attraverso i “deliberata” del Consiglio supremo, ampie possibilità di coordinamento (non di condizionamento) dell’attività del governo e del parlamento, considerato il suo duplice intervento, una prima volta nel Consiglio stesso ed una seconda in sede di promulgazione delle leggi approvate.

Chi controlla, comanda
Per ciò che riguarda la capacità di controllo, la sua funzione è più evidente, essendo titolare dei poteri di nomina degli alti funzionari dello Stato, quindi anche dei vertici della difesa, della emanazione o promulgazione di leggi e regolamenti, di scioglimento delle Camere, di presiedere il Consiglio supremo. Le decisioni di carattere politico-militare e quelle che possono avere comunque riflessi politici risalgono invece al governo, che ne è responsabile nel suo insieme, in solido con il ministro della difesa.

Il capo di Stato maggiore, che a scopo puramente consultivo si avvale dei pareri del Comitato dei capi di Stato maggiore, dove siedono anche il segretario generale della difesa e il comandante generale dell’Arma dei carabinieri, equiparata per legge a livello di forza armata, ha il compito di tradurre operativamente le direttive ricevute. Per fare ciò, si avvale del Comando operativo di vertice interforze, che emana tutti i provvedimenti necessari, coordinandosi con le organizzazioni Nato, europee o multinazionali di pari livello. Al comandante generale della Guardia di finanza viene richiesto di partecipare al Comitato solamente in casi eccezionali, in quanto il Corpo, pur essendo composto da militari con le stellette, non ha diretto rapporto gerarchico con la difesa.

Porsi la domanda “Chi comanda le Forze Armate?” ed attendersi una risposta univoca è dunque, ancora oggi, semplificazione eccessiva di un percorso assai complesso, che ha risposte diverse a seconda che si tratti di questioni politico-strategiche, politico-militari, tecnico-operative, ordinative o meramente amministrative.

Tuttavia, sebbene molto – forse troppo – articolata, una linea di comando esiste. Fa capo al presidente della Repubblica e al parlamento, per discendere poi, in fase operativa, dalla presidenza del Consiglio al ministro della difesa, fino al terminale tecnico rappresentato dal capo di Stato maggiore della difesa. Appare anche evidente che l’organo di coordinamento (non di comando) attorno al quale ruota tutta la catena decisionale, propositiva e di indirizzo sembrerebbe essere, oggi, il Consiglio supremo di difesa.

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