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Politica estera Usa

Obama e Congresso ai ferri corti sulla Libia

5 Lug 2011 - Riccardo Cursi - Riccardo Cursi

La guerra in Libia non è fonte di preoccupazione per l’amministrazione Obama solo per ragioni strategiche e militari. C’è anche un fronte legale. Già all’indomani dell’intervento si è, infatti, aperta una querelle sulla decisione del presidente Obama di non chiedere l’autorizzazione al Congresso.

Non è che l’ennesimo capitolo dell’annoso contrasto che oppone negli Usa il potere esecutivo a quello legislativo. Entrambi cercano tradizionalmente di forzare il sistema di pesi e contrappesi della Costituzione per far pendere la bilancia istituzionale dalla propria parte. Una dialettica che ha prodotto, a fasi alterne, il rafforzamento e indebolimento relativo dell’uno e dell’altro.

Ma, al di là dei precedenti storici, in ballo ci sono oggi gli orientamenti di fondo della politica estera dell’amministrazione Obama: con la disputa sulla Libia, i repubblicani mirano a metterli in discussione anche in vista della campagna presidenziale del prossimo anno.

Poteri presidenziali
Il primo a mettere apertamente in dubbio la costituzionalità della campagna libica è stato Bruce Ackerman, professore di diritto e scienze politiche all’università di Yale. In un articolo apparso sul sito di Foreign Policy il 24 marzo, Ackerman ha accusato Obama di aver contribuito all’instaurazione de facto di una “presidenza imperiale” più di quanto il suo predecessore Bush non avesse mai fatto, escludendo il Congresso da una cruciale decisione di politica estera.

I poteri di guerra sono innanzitutto regolati da alcune disposizioni costituzionali. Il presidente è, secondo la sezione 2 dell’articolo II della Costituzione, il comandante in capo delle forze armate. Tuttavia la sezione 8 dell’articolo I attribuisce al Congresso il potere di dichiarare guerra, mettendo nelle mani di quest’ultimo lo scettro dell’iniziativa bellica.

Il secondo vincolo legislativo rilevante è la War Powers Resolution. Adottata il 7 novembre 1973, a seguito all’esperienza della guerra del Vietnam, la risoluzione fa ulteriore chiarezza sui poteri di guerra e sulla loro divisione tra Congresso e presidente. Al presidente viene riconosciuta la facoltà di introdurre le forze armate statunitensi in una situazione di ostilità – o di potenziale ostilità – in seguito a una dichiarazione di guerra, a un’autorizzazione legale o a un’emergenza nazionale generata da un attacco al territorio, ai possedimenti o alle forze armate degli Stati Uniti.

In assenza di una delle prime due condizioni, inoltre, il presidente è tenuto a inviare entro 48 ore un rapporto al Congresso sulle cause del dispiegamento delle truppe statunitensi, sulla base giuridica del loro impiego, nonché su suoi obiettivi e sulla sua durata. Entro 60 giorni dalla consegna del rapporto – o dalla data per la quale il rapporto è dovuto – il presidente deve ottenere una dichiarazione di guerra o un’autorizzazione all’uso delle forze armate dal Congresso per proseguire nella sua campagna bellica. In caso contrario, deve disporre il ritiro delle truppe, operazione per la quale può richiedere una proroga di 30 giorni per ragioni logistiche e di sicurezza.

Caso Libia
Nel caso dell’intervento in Libia, non si è verificato nessuno dei tre prerequisiti per l’impiego delle forze armate. Non vi è stata né una dichiarazione di guerra, né un’autorizzazione congressuale, né la Libia ha attaccato territori o truppe statunitensi. Inoltre, Obama non ha ottenuto alcuna dichiarazione o autorizzazione entro i previsti 60 giorni, termine scaduto il 20 maggio scorso.

È per questo che il Congresso, restio a rinunciare alle proprie prerogative, ha deciso di far sentire la propria voce. Particolarmente attiva è stata la Camera dei rappresentanti, dove il Partito repubblicano, detenendo la maggioranza, può opporsi con maggior successo al presidente.

Il 3 giugno, lo speaker John Boehner ha fatto approvare una mozione che criticava la decisione di Obama di non presentarsi al Congresso prima di intraprendere la campagna libica e lo invitava entro 14 giorni a inviare un rapporto che chiarisse la natura e le ragioni dell’intervento e della mancata richiesta di autorizzazione. La mozione è stata approvata con 268 voti a favore (tra cui anche quelli di 45 democratici) e 145 contrari.

In seguito è stata respinta una mozione più radicale presentata dal democratico Dennis Kucinich, che intimava al presidente di ritirare le truppe dalla Libia entro 15 giorni, proprio in osservanza della War Powers Resolution. Nel corso del dibattito, Kucinich ha accusato l’amministrazione di aver trovato, nelle settimane precedenti il conflitto, “il tempo per consultare la Lega araba, le Nazioni Unite, l’Unione africana, ma non per presentarsi davanti al Congresso a chiederne l’approvazione”. Nei giorni successivi Kucinich ha persino intentato causa al presidente per la presunta violazione dei poteri.

Il 15 giugno, Obama ha inviato al Congresso una lettera sulle varie missioni all’estero delle truppe statunitensi. Sulla Libia, in particolare, ha sottolineato come la missione fosse iniziata il 19 marzo in seguito alle richieste della Lega araba e sulla base delle risoluzioni 1970 e 1973 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Inoltre, dal 4 aprile il passaggio di ogni responsabilità alla Nato avrebbe, secondo Obama, portato gli Stati Uniti ad assumere un ruolo di mero supporto per gli altri paesi della coalizione.

Il presidente ha allegato alla lettera un rapporto dettagliato sulla campagna libica in cui si ribadisce l’importanza dell’apporto delle truppe statunitensi per il buon esito dello sforzo della coalizione internazionale. Nelle considerazioni legali espresse a pagina 25 del rapporto, tuttavia, si sostiene la tesi che l’autorizzazione del Congresso non sia necessaria in quanto non si ravviserebbe la fattispecie delle “hostilities”: le truppe statunitensi sarebbero, appunto, solo di supporto, non essendo coinvolte in combattimenti prolungati o scambi di fuoco attivi con forze ostili e non essendoci un dispiegamento di truppe di terra, né vittime statunitensi, né seri rischi di escalation.

Infine, il 24 giugno la Camera ha respinto una risoluzione bipartisan preparata dai senatori John McCain e John Kerry, che avrebbe autorizzato il presidente a protrarre l’impiego delle truppe in Libia per un anno con la restrizione di non poterle impiegare in operazioni di terra. La risoluzione ha ottenuto soltanto 123 voti favorevoli e ben 295 voti contrari, di cui 70 di deputati democratici.

Il Congresso ha poi respinto anche una mozione più radicale, presentata dal repubblicano Thomas Rooney, che avrebbe tagliato drasticamente i finanziamenti alle operazioni in Libia, limitandole di fatto a compiti di recupero, pianificazione, intelligence e sorveglianza.

Vecchie diatribe e nuovi contrasti
La disputa legale tra Obama e il Congresso affonda le radici tanto nell’attualità quanto in un dibattito tradizionale della politica statunitense. Da un lato i repubblicani vedono nella politica estera un terreno di scontro su cui sfidare Obama in vista delle elezioni presidenziali del prossimo anno. I candidati del Grand Old Party non sono tutti allineati su questa posizione: l’ala più interventista difende la campagna libica vedendo in essa una continuazione della Freedom Agenda dell’amministrazione Bush. Tuttavia, sempre più repubblicani si mostrano scettici sull’utilità della missione e sulla rilevanza della Libia per interessi strategici degli Stati Uniti.

La guerra è impopolare: secondo un sondaggio Gallup del 24 giugno, soltanto il 39% degli americani la approva, contro un 46% che disapprova. La questione libica si presta perciò a divenire facilmente uno strumento del dibattito politico.

D’altro canto il Congresso tende storicamente a osteggiare i tentativi di espansione dei poteri presidenziali. Da Kennedy, a Johnson, a Nixon, molti inquilini della Casa Bianca hanno cercato di aggirare i vincoli democratici stabiliti dalla Costituzione e di alterare il fondamentale equilibrio tra potere esecutivo e legislativo.

Lo scontro, per ora, appare comunque più simbolico che effettivo. Difficilmente il Congresso andrà allo scontro frontale con la Casa Bianca, tagliando i finanziamenti alle operazioni, con il rischio di attirare su di sé l’accusa di non fornire adeguato sostegno ai soldati impegnati nelle missioni all’estero.

La querelle legale sulla Libia, insomma, più che incidere nel breve periodo sulla politica estera statunitense, influirà sul dibattito interno, i cui toni sono destinati ad inasprirsi con l’avvio della campagna elettorale.

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