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Proposta della Commissione

L’Ue tenta il rilancio sull’immigrazione

6 Mag 2011 - Alessandra Lang - Alessandra Lang

La comunicazione della Commissione sulla migrazione presentata il 4 maggio a Bruxelles era molto attesa perché prometteva di offrire una risposta alle preoccupazioni espresse da Italia e Francia in una lettera congiunta il 26 aprile scorso. La comunicazione presenta una sorta di piano di lavoro e un riepilogo delle iniziative in corso. Non contiene proposte legislative, ma contestualizza le iniziative che da molti anni la Ue ha intrapreso per realizzare una coerente politica di immigrazione. La comunicazione verrà discussa dal Consiglio straordinario dei ministri degli esteri che si terrà il 12 maggio a Bruxelles.

Progetto complessivo
Alcune iniziative sono già state presentate, altre lo saranno a breve, per altre sono ancora in corso gli studi di fattibilità. Per quanto ogni intervento legislativo della Ue debba avere un oggetto circoscritto e puntuale (Frontex, tratta dei migranti, condizioni di ammissione degli stranieri, controllo delle frontiere, condizioni per la concessione della protezione internazionale, ecc.), perché così impone il Trattato, quello che la Commissione tratteggia nella comunicazione del 4 maggio è un progetto globale. Documenti simili sono già stati adottati in passato, ma richiedono continui aggiustamenti e messe a punto alla luce degli sviluppi della realtà e degli orientamenti degli Stati.

Benché le misure che compongono il quadro d’insieme non siano una risposta all’emergenza, bensì parte di un progetto a lungo termine, non mancano nel testo ampi riferimenti alla situazione della sponda sud del Mediterraneo che, come la stessa Commissione riconosce, ha messo a nudo i limiti dei poteri della Ue. Le misure comunitarie in essere non hanno infatti sufficiente flessibilità e non possono essere applicate con la rapidità necessaria a far fronte alle emergenze.

L’approccio dell’Ue all’immigrazione è, del resto, di ampio respiro: ne sono elementi costituitivi i controlli alle frontiere, il contrasto all’immigrazione clandestina, il rafforzamento della politica di asilo, l’integrazione dei migranti regolari, la collaborazione con i paesi terzi, in relazione sia alla prevenzione dell’immigrazione indesiderata, sia alla riammissione degli stranieri in posizione irregolare, nella consapevolezza che – dati gli interessi contrastanti dell’Ue e degli Stati terzi – è essenziale la cooperazione economica e finanziaria per affrontare e risolvere le cause che generano i flussi massicci di immigrati.

Solidarietà ai più esposti
Gli obiettivi sono condivisibili e non certo nuovi. Ma con quali mezzi realizzarli? La comunicazione non si dilunga in dettagli, perché la definizione delle proposte concrete è rimandata a successivi documenti.

Non è facile capire, anche guardando tra le pieghe del testo, quale risposta la Commissione immagina per una crisi come quella che l’Italia sta affrontando. La comunicazione riconosce che alcuni Stati (Italia, Malta, Grecia e Cipro) sono più esposti di altri all’arrivo di migranti in grande numero, che questo è un problema non solo nazionale e che quindi deve essere affrontato a livello Ue sulla base del principio di solidarietà tra gli Stati membri.

Si tratta di un riconoscimento importante. Ma come si può realizzare concretamente la solidarietà? Come il problema può essere affrontato a livello Ue? Di proposte concrete non ci sono molte tracce nella comunicazione. Si dovrà aspettare la presentazione delle proposte prevista per il 24 maggio prossimo. Si tratterà di fornire agli Stati interessati maggiori risorse finanziarie e un sostegno tecnico e operativo (per esempio attraverso Frontex o con operazioni congiunte), per realizzare i rimpatri delle persone in situazione irregolare e per assistere adeguatamente quelle che necessitano di protezione internazionale.

Ultima ratio
La Commissione ribadisce che il quadro delineato dal sistema Schengen (che ormai, per quanto riguarda il controllo delle frontiere, non è più costituito dagli accordi conclusi nel 1985 e nel 1990, ma da regolamenti, cioè dal diritto secondario dell’Ue) esclude controlli alle frontiere interne perché queste ultime sono attraversate solo da cittadini Ue o da persone già assoggettate ad un controllo ad opera del primo Stato membro in cui arrivano.

Nel momento in cui esercitano il controllo alle frontiere esterne, i singoli Stati Ue agiscono nell’interesse di tutti gli altri membri, fornendo un servizio per conto dell’Unione. Fin qui, tutto bene. Ma che succede se uno Stato affronta un afflusso massiccio di arrivi, al di fuori dei canali ufficiali (è il caso di Lampedusa)? La Commissione afferma che studierà nuovi meccanismi per affrontare simili situazioni, in un’ottica di solidarietà, ma non ne chiarisce il contenuto; afferma solo che il ristabilimento dei controlli alle frontiere interne sarà l’ultima ratio e dovrà essere autorizzato dalla Commissione stessa.

Del resto, permettere i controlli alle frontiere interne non vuol dire vietare la circolazione delle persone che hanno titolo per farlo, ma comporta che coloro che non hanno i documenti necessari avranno più probabilità di essere sorpresi e rinviati nello Stato da cui sono giunti. Reintrodurre i controlli non risolve i problemi che un flusso massiccio di migranti determina, ma segnala soltanto il fallimento dello Stato che non ha controllato in modo effettivo (per un motivo o per l’altro) la sezione della frontiera esterna della cui sorveglianza è responsabile per ragioni geografiche. In altre parole, è una salvaguardia per gli altri Stati, ma insieme anche la negazione della mutua fiducia e della solidarietà che il sistema Schengen presuppone.

In sostanza, le preoccupazioni della Francia sono salvaguardate, ma il problema italiano non è risolto.

Nervo scoperto
Più esplicita è la Commissione sulle misure per impedire futuri sbarchi di un gran numero di migranti, come quelli recentemente verificatisi a Lampedusa. La comunicazione indica una vasta gamma di misure, che spaziano dal rendere meno attrattiva la condizione del migrante clandestino, al rafforzare la presenza fisica delle guardie di frontiera, alla cooperazione con i paesi terzi di origine. I dettagli saranno comunicati nel prossimo futuro e se ne vedranno gli effetti solo nel medio-lungo termine.

In sostanza, la Commissione, più che rispondere alle richieste di Italia e Francia, si è preoccupata di dar seguito al Patto europeo per l’immigrazione e l’asilo elaborato dal Consiglio europeo nel 2008. Per le misure concrete bisogna guardare alle iniziative già presentate o che lo saranno a breve. Che vanno però lette nel contesto generale di una politica sull’immigrazione, il cui profilo, come accade ad altre politiche Ue, va delineandosi solo in maniera graduale e con un processo a tappe.

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