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Ruolo “rafforzato” nell'Assemblea generale

L’Ue conquista spazio alle Nazioni Unite

9 Mag 2011 - Raffaello Matarazzo - Raffaello Matarazzo

Non c’è molto, di questi tempi, di cui l’Unione europea possa andare orgogliosa, specialmente nel campo della politica estera. Le divisioni e i tentennamenti dei paesi europei davanti alla crisi libica e, più in generale, ai rivolgimenti nel mondo arabo hanno ispirato i più cupi presagi sul futuro della politica estera e di sicurezza comune. Eppure, lontano dal clamore dei media, qualche piccolo seme viene gettato, anche se nessuno è in grado di dire se, e quando, l’Ue potrà coglierne i frutti.

È il caso del rafforzamento dello status dell’Ue in seno all’Assemblea generale (Ag) delle Nazioni Unite: il 3 maggio l’Ag ha approvato una risoluzione che conferisce all’Ue alcuni dei diritti di partecipazione e rappresentanza fino ad oggi riconosciuti solo agli Stati membri dell’Onu, escludendo tuttavia, tra gli altri, il diritto di voto e di presentazione di candidature.

L’Ue è la prima organizzazione regionale cui viene conferito un rafforzamento di status nell’Ag, anche se d’ora in avanti le altre organizzazioni regionali potranno avvalersi, se gli stati che ne fanno parte saranno d’accordo, delle stesse modalità di partecipazione riconosciute all’Ue (par. 3 della risoluzione).

A settembre 2010 una precedente versione della risoluzione non era andata a buon fine, ed era stato invece approvato un testo interlocutorio che rinviava la decisione ad una successiva delibera dell’Ag: anche questa volta si è dovuto negoziare duramente, ma alla fine hanno votato a favore 180 paesi sui 182 presenti (Siria e Zimbabwe si sono astenuti).

Rappresentanza unica
Benché il rafforzamento di status dell’Ue riguardi l’Ag e non il Consiglio di Sicurezza, dove il nodo della rappresentanza europea rimane ben più complesso, l’innovazione ha un certo rilievo politico, perché pone parziale rimedio a un problema che si è registrato nella rappresentanza esterna dell’Unione in seguito all’entrata in vigore del trattato di Lisbona (dicembre 2009), e perché apre nuove prospettive per il ruolo dell’Ue e delle altre organizzazioni regionali in uno dei più importanti forum multilaterali.

L’Onu rimane infatti un punto di riferimento strategico dell’azione esterna dell’Ue, e quest’ultima, considerando l’insieme dei suoi stati membri, è il principale contributore netto al bilancio dell’organizzazione mondiale.

La Carta dell’Onu ammette che solo gli stati possano esserne membri a pieno titolo, mentre alle organizzazioni regionali è di regola accordato, nell’Assemblea generale, il ruolo di “osservatore”, che implica la possibilità, tra l’altro, di intervenire solo dopo i rappresentanti degli stati membri.

Nel 1974 è stato riconosciuto alla Comunità economica europea lo status di osservatore. L’Ue è peraltro parte di più di 50 tra convenzioni e accordi multilaterali stipulate in ambito Onu, e presso alcune commissioni ha anche ottenuto lo status di “partecipante a pieno titolo”, come nel caso della Commissione per lo sviluppo sostenibile, o di “membro effettivo”, come in quello della Fao. Lo stesso dicasi per alcune conferenze convocate sotto gli auspici dell’Onu.

Il trattato di Lisbona, che ribadisce l’impegno strategico dell’Ue al multilateralismo promosso dall’Onu, ha introdotto nuove figure istituzionali, strutture e competenze volte a rafforzare la proiezione internazionale dell’Unione, inclusa, tra l’altro, la personalità giuridica.

Prima dell’entrata in vigore del trattato, tuttavia, la Ue era già rappresentata nell’Ag e all’interno delle sue commissioni e gruppi di lavoro (dove prendono forma alcune delle decisioni più importanti), dal paese che deteneva la presidenza di turno, spesso affiancato da un rappresentante della Commissione europea.

Il trattato affida, invece, le competenze di rappresentanza esterna non più alla presidenza di turno, ma al presidente stabile al Consiglio europeo, all’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza, alla Commissione e alle delegazioni dell’Ue. Non essendo tuttavia questi organi rappresentanti di un singolo stato, bensì di tutta l’Unione, in Ag erano tenuti a parlare per ultimi e non potevano partecipare all’attività di commissioni e gruppi di lavoro.

La risoluzione approvata il 3 maggio pone rimedio a questo problema, riconoscendo ai rappresentanti dell’Ue il diritto di partecipare al dibattito in Ag in base all’ordine di iscrizione, così come a tutte le riunioni e conferenze convocate sotto gli auspici dell’Ag, di presentare proposte ed emendamenti (anche se solo oralmente) concordate dagli stati membri dell’Unione e, infine, di replicare quando vengono discusse le posizioni dell’Ue.

Coordinamento e coesione
Dopo l’entrata in vigore del trattato di Lisbona, e la creazione del Servizio diplomatico europeo (dicembre 2010), la delegazione della Commissione presso l’Onu (creata nel 1974 e oggi elevata a “delegazione dell’Ue”) e l’ufficio di collegamento del segretariato del Consiglio a New York (esistente dal 1994), sono state unificate sotto l’autorità del rappresentante del segretariato del Consiglio, il diplomatico Pedro Serrano, che oggi opera in qualità di capo delegazione dell’Ue. Quest’ultimo presiede alcune delle riunioni di coordinamento tra i diversi stati europei e in certe occasioni presenta al Consiglio di Sicurezza le posizioni comuni dell’Ue.

La delegazione dell’Ue a New York ha inoltre stabilito uno stretto rapporto di cooperazione con la rappresentanza diplomatica del paese detentore della presidenza di turno. Nel primo semestre del 2011 gruppi congiunti dell’Ue e dei funzionari della presidenza di turno ungherese hanno lavorato insieme su diversi temi dell’agenda Onu.

Il problema della rappresentanza dell’Ue rimane tuttavia acuto in molti altri contesti multilaterali. Gli stati membri resistono infatti all’applicazione di quanto previsto dal trattato di Lisbona perché non vogliono che il ruolo dello stato che detiene la presidenza di turno sia ridimensionato rispetto a quello dei rappresentanti delle istituzioni comuni.

Le resistenze dei paesi europei a coordinare meglio le proprie posizioni e ad affrontare il problema della loro sovra-rappresentanza nei contesti multilaterali rischiano di creare crescenti attriti sia con i paesi emergenti che con gli alleati tradizionali, a partire dagli Stati Uniti. Ne è un esempio quanto accaduto al Fondo monetario internazionale nell’ottobre dello scorso anno: Usa e paesi emergenti hanno protestato contro la sovra-rappresentazione dei paesi europei, invitandoli ad un consolidamento della loro presenza anche per dare maggior peso ad altre aree del mondo.

Organizzazioni regionali
La preoccupazione che l’Ue acquisisse una posizione di “privilegio” nell’Ag rispetto alle altre organizzazioni regionali era stata tra le ragioni per cui il 14 settembre 2010 la maggioranza dell’Ag si era espressa per un rinvio della decisione di rafforzare lo status dell’Ue, con 76 voti favorevoli, 71 contrari e 26 astenuti. A suscitare sensazione, in quell’occasione, era stato il sostegno al rinvio di molti paesi di Africa, Carabi e Pacifico, guidati dal gruppo della Comunità caraibica (Caricom), che sono importanti beneficiari degli aiuti allo sviluppo europei, nonché l’astensione di importanti alleati dell’Ue, come Canada, Nuova Zelanda e Australia.

Questi ultimi, in particolare, avevano lamentato uno scarso coinvolgimento da parte dei rappresentanti dell’Ue nella fase preparatoria del testo, come se gli europei avessero “dato per scontato”, come ha sottolineato un diplomatico del gruppo del Commonwealth, il sostegno degli altri ad un loro accrescimento di status.

La nuova risoluzione è stata preparata dunque con molta più accuratezza, anche se alcune delle ambizioni di ulteriore rafforzamento della rappresentanza dell’Ue sono state ridimensionate, anche a causa delle resistenze di alcuni stati europei, a partire dalla Gran Bretagna. È stata, fra l’altro, inserita in modo più esplicito la possibilità, anche per le organizzazioni regionali i cui membri siano d’accordo, di attivare, previo consenso dell’Ag, le modalità di rappresentanza e partecipazione previste per l’Ue.

Le profonde divergenze di visione strategica registrate tra i paesi europei di fronte ai più recenti sviluppi in Libia e nel Mediterraneo confermano che l’obiettivo del trattato di Lisbona di promuovere un coordinamento più efficace tra le scelte di politica estera europea compiute in un contesto intergovernativo e le politiche e gli strumenti finanziari della Commissione, resta ancora estremamente ambizioso. Ma la storia del processo d’integrazione insegna che le grandi crisi possono anche spingere a nuovi, e importanti, scatti in avanti. La discussione in corso sulla revisione dei trattati nel settore della governance economica europea, inimmaginabile fino a due anni fa, ne è una delle dimostrazioni più recenti.

Il rafforzamento dell’Ue all’interno dell’Onu è un passo nella giusta direzione, anche perché consolida alcune delle acquisizioni più importanti introdotte dal trattato di Lisbona. Ma può aprire delle opportunità interessanti anche per le altre organizzazioni regionali, attori sempre più dinamici e importanti nel complesso processo di riforma del sistema di governo mondiale.

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