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Cabina di regia

La stella del Quirinale sulla politica estera

11 Mag 2011 - Cesare Merlini - Cesare Merlini

Non sembra più esserci una cabina di regia della politica estera italiana. Il precedente sistema bifocale, incentrato sulla Presidenza del Consiglio e sul Ministero per gli affari esteri, è stato sostituito da una galassia di stelle dalle luci fioche e fluttuanti, fra le quali spicca sempre di più quella che emana dal Presidente della Repubblica.

Fino al suo recente ed esplicito intervento a sostegno di un più attivo ruolo italiano nell’azione aerea sulla Libia, tradottosi prima in un sostegno al Presidente del Consiglio, e poi in una implicita indicazione per il voto della Camera, oltre le divisioni all’interno della maggioranza e dell’opposizione.

Governo e politica estera
Questo stato di cose è l’esito di un processo, di cui si possono individuare due passaggi particolarmente significativi. Il primo si colloca alla fine del 2008, quando si svolse alla Farnesina la Conferenza degli ambasciatori d’Italia: due giorni di denso e articolato dibattito sui diversi scacchieri internazionali e sul ruolo che vi gioca l’Italia, che furono conclusi dall’intervento di Silvio Berlusconi.

Questo appuntamento annuale della diplomazia italiana è ripreso dall’esempio francese, che contempla anch’esso un intervento del Président, inteso a dare un’accurata sintesi strategica dell’azione internazionale del governo. Solo che nell’edizione italiana le molte feluche presenti ascoltarono, non senza qualche disagio, un lungo discorso a braccio, per metà dedicato all’eliminazione della spazzatura in Campania e ad altri successi domestici, e per il resto a un’illustrazione della crescente importanza, oggi, delle relazioni personali fra i leader dei principali paesi per assicurare la cooperazione internazionale e risolvere le crisi, come quella della Georgia di pochi mesi prima.

In effetti, a partire dall’ultimo quarto del secolo scorso, c’è stato un duplice cambiamento nelle relazioni fra gli stati, a partire da quelli occidentali: si è instaurata una prassi galoppante di “vertici” nelle più diverse geometrie ed è cresciuta l’interdipendenza fra le nazioni, con conseguente esposizione esterna di quasi tutti i dicasteri di ogni governo.

Questi due processi convergono nell’esaltare il ruolo internazionale di chi è alla testa del governo, sia per la sempre più frequente interazione che ha con i suoi omologhi, sia per il compito che gli compete di armonizzare l’opera dei suoi ministri con la complessiva politica estera del paese. In molte capitali questo cambiamento ha portato all’istituzione di organi di coordinamento alle dipendenze dei capi di governo o di stato, quando investiti di ruoli esecutivi, sul modello del National Security Council della Casa Bianca.

La frequenza degli incontri al vertice, che siano europei o atlantici o di un qualche Gn o altro ancora, sovente fra le stesse persone, porta ad evidenziare il rapporto personale, che continua anche fuori dalle riunioni. È a questo che si riferiva il Presidente del Consiglio, mentre raccontava agli ambasciatori italiani, per esempio, del suo frequente parlare, al telefono o di persona, con George (W. Bush) e Vladimir (Putin) e vari altri.

Profilo istituzionale
Il problema è che il rapporto personale, nella sua lettura e nella sua prassi, tende a oscurare, quando non a soppiantare, il rapporto istituzionale, anziché esserne un utile complemento. Per cui diventa più importante quel comune sentire fra due persone, dunque anche fra due leader, che con termine inglese si chiama chemistry e che rende le cose più facili quando è buona e più difficili quando è cattiva.

Le conseguenze di un’eccessiva personalizzazione delle relazioni possono essere serie. Può infatti risultare anche imbarazzante, quando la “chimica” non è favorevole e sorgono idiosincrasie, oppure quando il partner nel rapporto diventa avversario (come nel caso di Gheddafi), o suscita forti riserve presso i nostri alleati (come il primo ministro russo) o è democraticamente sostituito da altro molto diverso (come il presidente americano).

Ma soprattutto può risultarne inficiata la centralità istituzionale della Presidenza del Consiglio. È quel che si verifica nel caso italiano, con l’estendersi alla politica internazionale della familiare dicotomia fra Palazzo Grazioli e Palazzo Chigi. Nel primo, notoriamente più vicino al cuore del suo inquilino, opera un suo fido collaboratore e membro del parlamento, sperimentato nei rapporti internazionali, che lo accompagna anche nelle visite private. Nel secondo ha sede il consigliere diplomatico del presidente, l’ambasciatore Bruno Archi, che è anche suo sherpa, cioè braccio destro nella preparazione dei vari G8 e G20. Dotato di uno staff leggero, redige i dossier di lavoro preparatori delle riunioni.

La funzione di coordinamento dell’azione internazionale del governo è allora principalmente affidata al ministero degli esteri, che nel contesto della sua recente riforma, introdotta sotto l’impulso del Segretario generale, Giampiero Massolo, contempla a tal fine una nuova direzione generale, detta del Sistema paese. Questa soluzione non manca di sollevare riserve e obiezioni da parte di altri dicasteri.

L’ascesa del Quirinale
Un secondo momento significativo della mutante geometria gestionale della politica estera italiana si ha verso la fine di maggio 2010, quando il presidente Napolitano compie una visita a Washington su invito del presidente americano Barack Obama. La cosa rientrerebbe nella norma, se non fosse per qualche dettaglio, come il preavviso irritualmente breve e l’agenda degli incontri, che non è tanto di forma, come si conviene con capi di stato non esecutivi, quanto di sostanza.

Alla Casa Bianca la conversazione con il Presidente della Repubblica italiana, che parla un ottimo inglese, spazia scorrevole, dalle rassicurazioni date da Napolitano sulla solidità dell’integrazione europea all’esigenza che l’Occidente eserciti una funzione sinergica nei nuovi più ampi contesti multilaterali, quale il G20.

L’euro, in tempi in cui gli americani si interrogano sull’effetto domino che la crisi greca può avere sugli altri paesi dell’Europa meridionale, Italia compresa, è anche il tema principale nel successivo incontro di Napolitano, organizzato dai leader di maggioranza e minoranza del Congresso, presenti una cinquantina di parlamentari.

Chi nel marzo scorso ha partecipato alla cena romana, ospitata da Sergio Marchionne al Consiglio per le relazioni fra Italia e Usa, ha avuto modo di ascoltare da Nancy Pelosi, che nel 2010 era speaker della Camera dei rappresentanti, una relazione entusiasta di quella riunione e delle reazioni, positive e bipartisan, che suscitò.

Tutta la visita in questione era stata preparata dal Quirinale, senza ostacoli da parte del Presidente del Consiglio, in stretta collaborazione con il dicastero degli Esteri, il cui titolare Franco Frattini ha partecipato poi alle riunioni nella capitale americana.

Tuttavia l’impressione di gran parte degli osservatori su entrambi lati dell’Atlantico è che questo government degli Stati Uniti (comprendente, nel loro linguaggio istituzionale, sia l’esecutivo che il legislativo) abbia nell’occasione scelto un interlocutore italiano, in qualche misura privilegiato, nella persona di un Giorgio Napolitano, peraltro molto di casa nella comunità di politica estera americana, fatta non solo di diplomatici, ma anche di studiosi delle accademie e dei centri studi.

Protocollo
In verità già a Carlo Azeglio Ciampi, durante il suo settennato, era successo di andare oltre il protocollo in materia di relazioni internazionali. La sua azione era stata particolarmente rilevante nel campo della politica europea (e in quella mediterranea), con diverse prese di posizione ed iniziative che non c’è spazio qui per menzionare. Basti notare che esse ebbero l’effetto di contribuire alla continuità e coerenza della presenza dell’Italia nell’Unione europea, il primo dei pilastri tradizionali della politica estera italiana, in circostanze in cui sembrava vacillare.

L’attuale presidente della Repubblica si è mosso in linea con il suo predecessore, in particolare sui problemi europei, mettendovi però di suo un rapporto privilegiato con gli Stati Uniti, altro pilastro dell’azione internazionale dell’Italia. E aggiungendovi una presenza non formale in contesti come l’Onu – il suo discorso all’Assemblea, a settembre 2010, tenuto in lingua inglese, contro l’avviso dei diplomatici tradizionalisti, è stato apprezzato – e perfino nei nuovi scacchieri dell’Asia, come con la visita in Cina nel novembre scorso.

Al Quirinale vi è un consigliere diplomatico, posizione per la quale Giorgio Napolitano, forse non a caso, ha scelto ambasciatori adusi ai più alti livelli delle sedi multilaterali: così l’attuale, Stefano Stefanini, prima rappresentante dell’Italia alla Nato; e il suo predecessore, Rocco Cangelosi, che aveva svolto analogo ruolo all’Ue. A capo di una struttura minima, la stessa di sempre, il titolare dell’ufficio si avvale della collaborazione della gerarchia e della rete di direzioni e rappresentanze del ministero degli esteri e tiene il collegamento con il corrispondente ufficio del consigliere diplomatico del Presidente del Consiglio, il sottosegretario Gianni Letta fungendo da trait-d’union anche in questo campo.

Inoltre il capo dello stato, coadiuvato dal suo consigliere militare, generale Rolando Mosca Moschini, presiede il Consiglio supremo di difesa (Csd), organo di diretta competenza del Presidente della Repubblica che in momenti di crisi internazionale può svolgere un utile ruolo di raccordo fra lavoro diplomatico e azione militare, mentre il mondo politico e mediatico recita l’abituale copione dello scontro fra pace e guerra.

È quello che è appena successo a proposito del conflitto interno libico, di cui il Csd ha discusso in una riunione l’11 marzo. Il comunicato che ne è scaturito dice fra l’altro: “L’Italia è pronta a dare il suo attivo contributo alla migliore definizione ed alla conseguente attuazione delle decisioni attualmente all’esame delle Nazioni Unite, dell’Unione europea e dell’Alleanza Atlantica”. Appare in linea con questo indirizzo la decisione del Presidente del Consiglio di rimuovere le restrizioni alla partecipazione dell’aviazione italiana alla missione Nato, decisione suffragata dal Presidente della Repubblica, con gli esiti di cui si diceva in apertura.

Il brillare della stella del Colle nella galassia della politica estera italiana non è pertanto dovuto a una qualche rivalità, né a una confusione di competenze, ma a una lacuna da colmare: risponde alla necessità di fornire una risposta adeguata alle aspettative dei principali partner dell’Italia, nelle sedi bilaterali e in quelle delle istituzioni e delle alleanze, in cui il paese ha sempre tenuto ad avere una parte attiva.

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