IAI
Schengen e controllo delle frontiere

Braccio di ferro sull’immigrazione

19 Mag 2011 - Marco Gestri - Marco Gestri

L’Unione europea risponde alle proposte sull’immigrazione avanzate a fine aprile dal presidente italiano Silvio Berlusconi e da quello francese Nicolas Sarkozy, riaffermando l’importanza della libera circolazione delle persone e proponendo il rafforzamento degli strumenti previsti dagli accordi di Schengen. È quanto emerso dalla riunione straordinaria del Consiglio Giustizia e Affari interni (Gai) dell’Ue di metà maggio, che ha esaminato, tra l’altro, la Comunicazione sulla migrazione recentemente presentata dalla Commissione. Nel frattempo, il governo danese ha annunciato la volontà di rafforzare i controlli sui confini interni dell’Ue.

Lascia o raddoppia
L’11 maggio il governo danese ha informato la Commissione dell’accordo politico tra il Partito del popolo (movimento populista di destra) e i Cristiano democratici, in virtù del quale s’appresterebbe a rafforzare in tempi brevi i controlli lungo le frontiere con gli altri Stati Ue, mediante l’allestimento di postazioni permanenti.

Il governo danese ha dichiarato che le misure s’inserirebbero nel quadro delle regole Schengen, contemplando verifiche a campione. È difficile ritenere, tuttavia, che le misure, se realizzate nei termini annunciati, risulterebbero in linea cogli obblighi previsti dai trattati e dal “Codice frontiere Schengen” (regolamento 562/2006).

Il Consiglio Gai del 12 maggio ha costituito l’occasione per una solenne riaffermazione della libera circolazione delle persone come uno dei principali risultati dell’integrazione europea, che deve essere assolutamente preservato. Pur non facendo riferimento alle misure danesi, la posizione assunta dal Consiglio di può leggere come una loro “sconfessione”.

Nella medesima direzione, la Commissaria per gli affari interni, Cecilia Malmström, ha dichiarato il 13 maggio che l’esame preliminare del progetto danese solleva seri dubbi di compatibilità col diritto dell’Ue. Di conseguenza, la Commissione ha chiesto chiarimenti, riservandosi di assumere tutte le azioni necessarie a garantire il rispetto del diritto Ue (procedura per infrazione).

Situazioni straordinarie
A parte il caso danese, il Consiglio del 12 maggio ha esaminato il problema dei controlli alle frontiere interne in relazione alla Comunicazione sulla migrazione presentata dalla Commissione il 4 maggio. La lettera franco-italiana del 26 aprile contiene un ventaglio articolato di proposte, fra cui l’idea francese di reintrodurre temporaneamente i controlli alle frontiere interne in caso di difficoltà eccezionali nella gestione delle frontiere esterne comuni.

In risposta a tale iniziativa, la Comunicazione del 4 maggio propone un rafforzamento della governance Schengen, con la previsione di un meccanismo di gestione a livello di Ue delle situazioni in cui uno Stato membro non sia in grado di controllare la propria sezione di frontiera esterna: spetterebbe all’Unione organizzare risposte coordinate e fondate sul principio di solidarietà ed eventualmente autorizzare, ma soltanto in via eccezionale e per un periodo di tempo limitato, singoli Stati membri a reintrodurre controlli alle proprie frontiere interne.

Attualmente il Codice frontiere Schengen prevede la facoltà degli Stati di procedere in via unilaterale al ripristino dei controlli, salvo l’avvio di una consultazione con la Commissione e gli altri Stati membri.

Il Consiglio del 12 maggio pare aver recepito la linea proposta dalla Commissione, avendo messo in primo piano l’idea di una riforma della governance di Schengen in funzione di un suo rafforzamento. Paradossalmente, dunque, gli attacchi al sistema Schengen profilatisi negli ultimi tempi hanno portato alla riaffermazione dei relativi principi cardine e dello studio di misure volte a migliorarne l’efficacia, con un maggior coinvolgimento della Commissione nelle relative decisioni.

Condizionalità
La lettera congiunta di Francia e Italia contiene l’indicazione di varie azioni da intraprendere per rispondere alle pressioni eccezionali sulle frontiere comuni nel Mediterraneo.

L’idea di fondo è che il modo migliore per prevenire l’immigrazione illegale è un’efficace collaborazione con gli Stati d’origine e transito. L’obiettivo è di indurli a esercitare un controllo effettivo delle acque sottoposte alla loro giurisdizione, per impedire la partenza delle navi cariche di migranti e organizzare già in tali acque eventuali operazioni di soccorso.

Tra le misure che l’Ue (e gli Stati membri) possono intraprendere, oltre alla fornitura d’attrezzature, particolarmente efficace è il pattugliamento congiunto con gli Stati d’origine delle zone marine sotto la loro giurisdizione.

L’Italia ha in passato predisposto azioni del genere, nel quadro delle relazioni bilaterali con Albania e Libia, nonché con la Tunisia.

Occorre inoltre promuovere la conclusione di accordi per la riammissione negli Stati d’origine degli individui che abbiano fatto irregolarmente ingresso nell’Ue. L’obbligo per ogni Stato di ammettere nel territorio i propri cittadini deriva dallo stesso diritto internazionale consuetudinario, ma esso rischia di rimanere lettera morta in mancanza di procedure operative.

La Comunicazione della Commissione e le conclusioni del Consiglio del 12 maggio non si sono limitate a riaffermare la necessità di un’effettiva collaborazione degli Stati d’origine e transito, ma hanno messo l’accento sulla necessità di instaurare con essi rapporti fondati sul principio di condizionalità applicato alle questioni relative alla migrazione, in modo da impegnarli a prevenire i flussi migratori irregolari e cooperare in materia di rimpatrio.

Realisticamente, non sembra si possa prescindere dall’adozione di uno stringente meccanismo di condizionalità, da applicare da parte dell’Ue all’insieme dei rapporti con tali Stati. Occorrerà però superare le obiezioni di carattere politico-ideologico che sono spesso frapposte al ricorso a tale strumento.

Solidarietà concreta
Il Consiglio del 12 maggio ha dunque compiuto alcuni passi avanti, soprattutto verso una politica comune di controllo dell’immigrazione irregolare e di asilo, riaffermandone i principi cardine, ma non v’è dubbio che i risultati effettivi dell’azione europea siano ancora limitati.

L’accusa di “scarsa concretezza” mossa all’Ue dal ministro degli interni italiano, Roberto Maroni, a margine del Consiglio, non è dunque del tutto infondata. Sotto il profilo operativo, il ruolo dell’Agenzia europea Frontex riguardo al controllo delle frontiere esterne è poco più che simbolico. Per altro verso, se sono previsti meccanismi di solidarietà finanziaria a favore degli Stati maggiormente esposti, gli interventi realizzati, pari a 25 milioni di euro, risultano evidentemente insufficienti.

Eppure il trattato di Lisbona prevede il principio di solidarietà e condivisione delle responsabilità quale principio “costituzionale” in materia di controlli alle frontiere, immigrazione e asilo. Al fine d’assicurare un’effettiva applicazione del principio, e di superare le resistenze di alcuni partner, è indispensabile uno sforzo politico congiunto degli Stati membri mediterranei, in primis di Italia e Francia, in passato in prima linea nel promuoverne l’accoglimento.

In quest’ottica, non si può che leggere in termini positivi, nonostante una disastrosa comunicazione da parte italiana, il vertice franco-italiano del 26 aprile scorso, che ha segnato il superamento di assurde contrapposizioni tra due degli Stati più esposti al problema della migrazione irregolare e delle richieste di asilo degli individui provenienti dalle rive meridionali del Mediterraneo e che hanno quindi un comune interesse a promuovere un ruolo più attivo ed efficace dell’Ue in materia.

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